2016年经济工作五大任务如何破局
来源：中国经济时报，2016年1月11日。
主持人 周子勋
不久前结束的2015年中央经济工作会议以 “五大政策支柱”、“五大着力任务”，全面勾画出“十三五”开局之年、全面建成小康社会决胜阶段开局之年、推进结构性改革攻坚之年的经济新图谱。那么，如何正确理解2016年经济工作重点任务？2016年经济工作面临的挑战在哪里？以怎样的政策组合完成五大任务目标？围绕这些问题，本期圆桌论坛邀请知名经济学者进行一一解读。
嘉宾
徐洪才 中国国际经济交流中心经济研究部部长
冯俏彬 国家行政学院经济学部教授
苏 剑 北京大学经济研究所常务副所长
2016年五大任务部署具有明显针对性
中国经济时报：2016年经济社会发展重点工作任务分别是：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。为什么2016年经济工作要做这样的任务安排？释放了什么寓意？
徐洪才：中央提出2016年五大经济任务，并强调要更加注重“加减乘除并举”，这样的部署具有明显针对性。所谓“加”就是发展高端制造业和现代服务业，增加有效供给；“减”就是压缩和淘汰落后产能，清理僵尸企业，解决中低端产品过剩；“乘”就是鼓励创新创业，发挥创新的乘数效应；“除”就是破除垄断，放松管制，减少税收，降低企业运行成本和市场交易成本，以及去除财政和金融领域积累的风险。
第一，目前中国最大的结构性问题是产能过剩，需多管齐下解决这一问题。导致过剩产能的原因很多，首先是低层次的重复建设，企业一哄而起，地方政府处于自身利益的需要，在这样的背景下，出现了过剩产能。其次，我们在分工体系中处于低端位置，附加值低，竞争能力不足，导致产能过剩，现在要想办法把它淘汰一部分，优胜劣汰是市场经济的基本规律。
其实，去产能和去库存是一致的。当前，房地产库存和工业库存都比较多，库存是企业的流动资金，去库存就是减少资金占用，降低企业成本，同时盘活资源存量。东西卖不掉企业自然就不敢投入了，因为市场需求疲软，或者说供给过剩，这是一枚硬币的两面。在这种供需不平衡的情况下，我们要纠正旧的不平衡和寻求新的平衡，就必然要把库存和产能降下来。降产能涉及到僵尸企业的退出和关停并转。而关停并转不是简单地一关了之、一破了之，破产关闭涉及到人员的安置和再就业的问题，涉及到社会稳定的问题，涉及到银行坏账的问题，还涉及到产业结构调整的问题。所以说，我们在做减法的同时要想办法做加法，加法就是要培育市场机制，培育新的经济增长点，一加一减就可以达到平衡，否则经济就会出现大幅度的滑坡。
现在，房地产市场去库存需要一些政策引导，比如鼓励开发商降价，让新市民有能力有条件买房。当然，激活新市民的购买力也需要一些配套政策作支撑，比如户籍制度改革、社会保障体系完善，如果这两个关键政策没有落实到位，农民也不可能变成新市民。而且，农民变成新市民后涉及到再就业和找工作的问题。如果没有就业机会或者说没有产业发展作支撑，那么城镇化也就没有基础。
而要满足新市民的需求就必须进行政策创新，消化一部分库存。当然，在增量方面，虽然诸如新批土地这类情况不能再搞了，但是可以沿着“一带一路”、长江经济带、京津冀协调发展这三大战略支撑带，重新进行合理的产业布局，同时重新对这些接点城市进行布局，消化过剩的产能。
同时，我们还可以沿着“一带一路”进行国际产能合作，输出一部分产能。现在是个开放的世界，很多地方的基础设施建设有很大需求，中国在多个领域具备了参与全球竞争的实力，可以输出一部分产能。在输出的过程当中，可以通过优化结构、改进技术、改善环境等，提高我们的竞争能力，多管齐下解决过剩产能问题。
总之，关停并转一部分，转移出去一部分，消化一部分，这三个“一部分”合在一起，对去产能和去库存来说意义重大。
第二，去杠杆涉及到一些企业，尤其是国有企业以及地方政府的债务水平过高问题。企业负债率总体偏高主要是由于当前我们的资本市场不发达，银行间接融资仍然占主导地位，融资结构、金融结构决定企业资产负债结构。企业银行负债过多，而现在大宗商品价格下跌，进而导致企业资产缩水。企业资产缩水但负债却没有减少，说明企业杠杆率加大了，这是一个潜在的金融风险。因此，要通过降杠杆来降低潜在的风险，进而促进中国经济的平稳运行。
去杠杆的有效办法就是发展直接融资。扩大直接融资的好处是改变企业的融资结构，也就是改变企业资产负债结构，实际上就是降低企业负债率和杠杆水平。不久前召开的国务院常务会议强调要积极发展直接融资，并提出五大办法来发展直接融资：一是完善股票、债券等多层次资本市场。二是丰富直接融资工具。积极发展项目收益债及可转换债券、永续票据等股债结合产品，推进基础设施资产证券化试点，规范发展网络借贷。简化境内企业境外融资核准。三是加强资信评级机构和会计、律师事务所等中介机构监管，研究证券、基金、期货经营机构交叉持牌，稳步推进符合条件的金融机构在风险隔离基础上申请证券业务牌照。四是促进投融资均衡发展。五是强化监管和风险防范。
第三，降成本。中央提出，中国要降低企业税费负担，进一步降税清费，清理各种不合理收费，营造公平的税负环境，研究降低制造业增值税税率。要降低社会保险费，研究精简归并“五险一金”。当下的社保费率确实偏高，降低社保费率很有必要。因为在供给侧改革的大背景下，让企业轻装上阵是很重要的事情，但是社保费率偏高已成企业一个很大的包袱。
对于个人的影响而言，降低社保费率是一种“杀富济贫”的做法，对于低收入人群、对于农民等没有基本社保的人群来说，是一种公平的政策，这一政策促进了社会公平，老百姓的公平感增强了。不过，降低社保费率必然也会加大国家社保支出的压力，对此，国家应该加大国有企业的分红，应该将国有资产无偿划拨给社保基金，来充实社保基金。这是中国最大的一个底牌。
如果该政策实施的话，基本的社保费率应该会全国统一推进，并且稳步推进。由于本身确实存在着压力，该政策不会一蹴而就马上提出来，而是会一步一步、稳扎稳打地推进。至于研究精简归并 “五险一金”的问题，由于现在经济比较困难，很多企业面临着较大的资金成本压力，所以不得不想办法减轻企业负担，而精简归并“五险一金”就可以减少企业的费用。当然，除了降低费率之外，国家还应该进行结构性减税、实施营改增、扩大营改增范围，为企业减负。
第四，补短板。现在，我们的公共产品或者准公共产品的供给严重不足，比如医院、学校、托儿所、幼儿园、养老院等都是短板，所以一定要从供给端发力。补短板，投资还需挑大梁。建议应在技术设施建设、战略性新兴产业、未来消费品（包括信息消费、文化消费、旅游消费、养老消费、健康消费）、民生领域增加投资，用新的增长点做好补短板。总之，要创造新供给，引导新需求。
冯俏彬：五大任务可视为推进供给侧结构改革在2016年要进行的五大 “歼灭战”。自中国经济进入新常态以来，转型升级、提质增效、寻找新动能已成为各方面的共识。但从旧的发展路径转向新的发展路径，殊为不易。其中一个重要的方面就是如何消化历史包袱。产能过剩、房地产库存过大、杠杆率太高、企业负担沉重、社会保障不健全，正是拖累中国经济转型升级的包袱。会议做出这样的安排，从某种意义上讲，就是在为中国经济动手术，为转型升级创造条件。
苏剑：之所以做这样的安排，主要是经济形势发生了巨大变化。经济受到的下行压力越来越大，而宏观调控的难度也越来越大，宏观调控的效力越来越弱。而要实现2020年两个翻一番的目标，就必须保持一定的增速。而在产能过剩的情况下，经济增长乏力就不可避免，同时经济运行的风险加大。因此就必须兼顾稳增长、防风险，五大任务其实就是围绕这两个目标展开的。其中去产能、去库存、去杠杆主要是为了防风险，降成本、补短板主要是为了稳增长。
五大任务之间相辅相成
中国经济时报：五大任务之间是个什么样的逻辑关系？
徐洪才：五大任务之间是相辅相成，环环相扣，是有密切联系的。产能过剩和库存过多是相一致的，另外就是负债率过高，潜在风险过大，这中间也是相关联的。在去库存的过程当中，也要考虑到短期的阵痛和冲击，这种冲击可能会影响银行的稳健经营，它的坏账可能会增加。另外要补短板，实际上就是创造新的发展机会，这些新的供给、新的需求通过开拓新的经济增长点，来提供更多的就业机会，发展的机会。
通过这种有加有减相结合来实现相对平稳，可以对冲一部分风险。另外，提高企业竞争力的关键，是把企业的沉重负担消除掉，包括环保的成本、用工的成本、人民币汇率升值累积起来的成本等。要降低成本，还包括社保这一块，把它降下来，再加上税收成本的下降，企业才能轻装上阵，提升竞争能力。
冯俏彬：总体而言，这五大任务同为当前经济的顽疾与重大问题。更重要的是，这五大问题都与发展经济的两个主体——地方政府和企业——直接相关。如产能过剩问题，既是企业的事，在相当大程度也是地方政府的事，地方政府愿不愿意化解产能过剩、能不能积极主动化解产能过剩，背后有诸多现实考量。房地产库存更是与地方政府、与企业双向高度相关，可谓是一损俱损，一荣俱荣。杠杆率在很大的程度上也是这个问题。至于企业负担重、社保不健全的问题，从根子上说更是政府的问题，但对企业的生产经营有着重大影响。因此，可以说，这五大任务的实质是为企业松绑，释放经济社会活力。
苏剑：这种安排的逻辑关系体现在宏观调控思路和宏观调控方式的改变上。上述5大任务体现了宏观调控中供给管理和需求管理的综合运用。其中“降成本、补短板”是扩张性供给管理政策，“去库存”是需求管理政策，而“去产能”则是紧缩性供给管理政策，主要是针对低端产能。因此，这种政策总体来说是供给、需求双扩张的政策组合，其中供给在扩张中又有紧缩，给结构调整提供了空间。
完成五大任务既不乐观也不悲观
中国经济时报：完成五大任务的挑战和阻力有多大？
徐洪才：我认为，完成五大任务既不乐观也不悲观。
在我看来，中国经济仍面临很大的下行压力，为了防范经济出现断崖式的下跌，必须经历经济结构调整的阵痛期。但若能按照中央经济工作会议的精神改革到位，方向明确，2016年经济走势还是会总体向好的。2016年的就业和物价总体上会比较稳定，虽然有一定通货紧缩的压力，但较之2015年1．5％的通胀率来说，2016年可能会在2％左右。
而“僵尸企业”出清也不是一件易事。2015年我国减少钢铁产能大约7000多万吨，2016年计划再减少1．2亿吨，这种力度不算小，会给企业带来很大的压力，可能会暴露出就业、社会等问题，我们应尽可能防止大的冲击出现。
冯俏彬：完成五大任务，一靠转变理念，二靠政策支持。从理念上看，党的十八届五中全会所提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，对于促使各方面重塑发展观应当有重大影响。但是，理念要落地，离不开政策层面实实在在的支持。任务能完成到什么程度，取决于相关政策的制定与落实情况。
苏剑：挑战和阻力非常之大，每一个任务的难度都很大。“去产能”需要淘汰低端过剩产能，一方面需要合理的方式去甄别低端产能中哪些需要被淘汰，哪些可以保留，这就意味着其中的利益冲突很大；同时，即使明确了哪些产能需要去除，也还有大量的工作需要做，比如债务问题、劳动力下岗问题等等。“去库存”需要扩大需求，比如房地产库存，怎么刺激房地产需求，在目前的人口结构、户籍制度和人口流动趋势下，在经济的地理布局很难在短期内大调整的情况下，怎么应对中国房地产形势在全国范围内的大分化局面？“去杠杆”需要金融体制改革、企业体制改革，这些都不容易。“降成本”需要社保体制改革、税收制度改革（包括降低税费）、金融体制改革等等，难度可想而知。“补短板”就是扩大有效供给，这需要产业结构调整，同时需要良好的法律环境和政策环境，这些也都不容易做到。
因此，在一年的时间内，面对这五大目标，政府的具体政策目标应该适中，不要期望一年内把所有这些任务都彻底完成。
通过全面深化改革确保2016年经济工作完成
中国经济时报：应该从哪些方面着手来适应新常态、应对新挑战，确保五大任务的完成？
徐洪才：中央已经提出 “五大政策支柱”来保证“五大着力任务”的完成，但关键在于如何去落实。比如在宏观政策方面，积极的财政政策要加大力度，稳健的货币政策要灵活适度。
我认为，财政政策“加大力度”具体体现就是2016年财政赤字要扩大，财政赤字率将达到3％左右，总量将突破2万亿元。其次是减税，扩大支出。货币政策“灵活适度”意味着未来货币总量将保持适度宽松，2015年下半年以来，广义货币供应量增速达到13％左右，2016年上半年这样的力度将不会减弱，保证13％左右的增长，下半年可以适当降一点，达到12％。此外，要盯住利率锚和汇率锚，需要继续改革，比如利率市场化还差两步，一是利率的传导机制要解决，二是没有形成连续的完整的国债收益率曲线。汇率涉及到资本项目开放的问题，未来人民币兑美元还有贬值的倾向，预计贬值3％－4％，因此要维护外汇市场的相对稳定性。同时，2016年可能还要下调存款准备金率6－7次才够用，不然不能保证市场货币流动性合理充裕。而降息空间不大，现在一年期存款基准利率已经是1．5％，CPI也是差不多1．5％，所以降息没有必要，也没有实际效果。
冯俏彬：一是财政政策的支持要到位。“去产能”、“补短板”，都要在社保体系上下功夫，而这对于财政而言，都将体现为真金白银的支出。而“降成本”更是要求降税清费，而这对于财政则意味着减少收入。一方面要增加支出，另一方面要减少收入，这对于2016年的财政部门是个很大的考验。二是金融政策。“去房地产库存”、“去杠杆”都涉及金融政策与金融改革，特别是地方政府如何缩减存量房产、如何建设符合各地实际情况的住房政策性银行，目前国内尚无成功经验。需要认真学习借鉴国外的先进经验，加强相关研究。目前仍然高企的地方债，在部分置换后下一步如何办，也是一个棘手的问题。要从提高赤字率、继续置换地方政府存量债务、引入PPP等多个角度同时进行。三是要完善社会政策，这主要体现在“补短板”上面。从各方面的情况看，建立全国统筹、城乡一体的基本公共服务体系已非常急迫，但是目前距离这个目标还差得很远。如何既要保障，又不能成为过重的福利负担，保持财政经济可持续，对当下之中国仍然是一个极大的考验。
苏剑：只能靠全面深化改革。如果没有改革，上述五大目标将很难实现。中央经济工作会议说“改革政策要实”，可谓切中要害。在全面深化改革中，应该认清改革的目标和改革的支撑力量。改革的目标是什么，涉及什么人群和哪些利益相关者，这个应该明确；同样，改革的支撑力量也应该明确，依靠谁来搞改革？改革的动力何在？要让改革的促进者发挥应有作用。这两个因素不明确，改革就会失去正确的方向。