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科技体制改革的三项基础性任务

2016-02-03 万劲波,赵兰香 战略与政策论坛

科技体制是国家如何组织和管理科技活动、配置科技资源的基础性制度框架。科技资源泛指科技人才、资金、项目、机构与法人、设施与基地、信息及政策等创新要素投入,最基础的是人才和资金。科技体制改革本质是基于资源约束的资源配置方式改革及调适过程,是“全面深化改革”的重要组成部分。2016年是农历“猴”年,是2013年底十八届三中全会启动全面深化改革总体部署后的第三个年头,是“十三五”开局之年,是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念推进结构性改革的攻坚之年。从“猴子摘桃”角度看,既要总结过去的改革经验,又要对未来五年的改革工作进行前瞻部署。


1.落地实施“改革成果”


全面深化改革刚刚进入第三个年头,单从顶层设计“文件”来看,任务框架已基本成型,如中共中央印发了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等重大决策文件,国务院制定了《中国制造2025》、《国家创新驱动发展战略纲要》等重要战略规划,中办国办也印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》、《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》、《深化科技体制改革实施方案》等重要实施意见,体制改革的“低垂果实”似乎不多。但从“改革成果”落地实施角度来看,仍然有“低垂果实”适宜采摘。好的制度设计,一开始就要考虑落地实施,然后在实践中逐步完善,随着时间推移有进步的累积性。制度如果脱离现实,理念虽越来越先进,但也越来越难以落地。科技体制改革的“低垂果实”是指在科技领域广受诟病和长期呼吁的诸多瓶颈问题中,结合顶层设计任务框架,下决心落实已经明确的制度设计。


以科技投入为例,无外乎政府投入和社会资本投入。科技界总是呼吁政府和企业增加科技投入,而政府、企业和社会又期望科技界对投入予以“多快好省”的回馈。在不同国家、不同发展阶段,这两方面均难以完全满足对方的要求和期待。但创新科研组织方式,提升科研资源配置的公平性和效率,弥合科技界与政府、企业和社会相互之间的需求差异,促进科技经济教育融合……是全社会共同的利益诉求。还有计划与经费管理、决策咨询与智库、评价激励等问题,有明确改革方案和举措的,要配套落地,否则难以有效运转。


2.调整适应“资源基础”


科技资源配置的基本逻辑与途径包括两个维度:(1)知识技术供给导向。由知识生产方即科学共同体主导,科研生产效率高,但需要良好的社会资源条件和综合集成能力配套;(2)战略任务目标导向。由科技需求方即企业和社会共同体主导,产出的实用性好,易转化,但需要良好的原始创新能力和稳定的基础研究支撑。不同导向的资源配置方式须考虑其适用范围、成本、收益和风险。政府科技资源的统筹与优化配置,无论集中还是分散为主,稳定还是竞争为主,供给还是需求为主,都有相应的优点和局限,共同接受的目标是矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高资源配置的“综合化与专业化水平”。当前,我国正处在发展方式和新旧动能转换的关键期,不同的资源基础对应不同的科技体制,包括新旧体制的资源基础匹配性、战略目标协同性、横向纵向依赖性和功能布局复合性。制度创新的目标是提高新体制的适应性和灵活性,强化公私创新资源优势互补,夯实创新主体的创新基础能力。


“十三五”科技资源基础主要包括人才结构和资金投入结构两方面。(1)人才结构方面。与资金、技术、生产资料等生产要素的市场化水平相比,我国人力资源市场依然被人为分割成劳动力市场和人才资源市场,且产学研之间、机构之间的人才资源市场配置机制还不成熟,难以实现人才资源横向、纵向合理流动和优化配置。科技竞争归根结底是人才竞争,美国先进产业雇员数仅占全国总就业人口9%,但雇佣了全国80%的工程师,执行了私营部门90%的研发活动,产生全国约85%的专利,创造17%的GDP。中国推进大众创业、万众创新,关键是充分调动各类创新主体的积极性,激发全社会创造力。需要重点关注以科技创新和职业技能培训来引领和支撑“双创”发展,加快新动能成长和传统动能改造提升,推动发展从过度依赖自然资源转向更多依靠人力资源。(2)资金投入结构方面。中央和地方、公共与私人投入结构出现了基础性变化,对科技体制改革提出了新要求。国家不仅要加强各类计划统筹,更要推动新型创新机构建设,加强创新链、产业链、资金链和政策链在不同层次、不同环节、不同部门、不同区域之间相互衔接。既要破解转型发展的深层次矛盾,满足产业迈向中高端的资源配置需求,又要抓住新一轮科技革命和产业变革机遇,满足未来科技创新的资源储备需求。


3.完善定型“基础制度”


“低垂果实”很容易被采光,只有提升高度、能力和水平,才能采摘更高级的“果实”。除了提高采摘“果实”的能力,还要立足长远,栽培高品质“果林”,保障果实持续供应。“果林”是指在科技领域有较高认同度、面向未来的诸多关键需求中,结合已有顶层设计任务框架,完善定型一批基础性制度。在新常态背景下,支持部门、地方探索新的科技创新治理范式,比简单增加科技投入,单纯强调管理对象去行政化可能更加有效。中国已经明确混合经济是社会主义市场经济体制的微观基础,科技创新治理也需要考虑更广泛的利益相关者参与。以“建立国家科技创新决策咨询机制”为例,国家已经明确要求“发挥好科技界和智库对创新决策的支撑作用,成立国家科技创新咨询委员会”,主要研究机构、大学、部门、企业和社会团体都在推进智库建设,难点在于超越部门利益局限,构建国家层面创新咨询委员会和基础性决策咨询制度。


长期来看,要从根本上解决公私创新相互割裂、产学研结合不紧密的利益机制问题,必须创新混合经济背景下的科研布局和组织方式,向社会资本开放高校及科研机构的准入,鼓励政府和社会资本合作兴办新型大学和科研机构,形成多种所有制、多种法人性质、多重功能定位的新型高校及科研机构体系。在对等开放、保障安全的原则下,引导外资及各类混合研发机构公平参与承担政府科技计划项目。统一不同所有制、不同性质法人所属创新人才的社会保障制度和职称评定、评价激励制度,消除人才双向流动、跨界流动尤其是从大学和科研院所向企业流动的障碍,提升企业、高校和科研院所核心竞争能力和创新能力,实现各类主体优势互补、共同发展。


总之,科技体制改革既源于突破现实发展掣肘带来的紧迫需求,也源于适应未来创新发展战略带来的长远需要。明确不同创新主体的法定权利和法律责任,支持不同阶段、领域、区域、类型的创新主体自由探索并总结资源配置及组织管理的有效形式,建立灵活多样、与资源基础相适应的科技体制和创新生态,完善并定型基础制度,是提升国家创新体系和创新治理体系公平性和效率的治本之策。


(本文刊载于《科技中国》2016年第1期)

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