WeChat ID falvduwu Intro 【中国首席法务官研究院】官方公众号。我们长期致力于全球500强企业法律合规风险控制体系的研究和传播，每天为您奉上最专业的法律文章。 来源：御史书苑 要说中国史上最牛的一种官，或许很多人会想到丞相，有点创意的会想到东厂锦衣卫，但其实这些都只是历史的过客，在中国所有的官僚中，能坚挺两千年而不疲软的，唯有一种——监察官！ 监察官的标志是獬豸，这是一种传说中的神兽，能辩是非曲直、善恶忠奸。 监察制度是中国特有的制度，从秦汉位列三公的御史大夫一直到御史台以及明清的督察院等，形成了完整的体系，以至于孙中山认为这种监察制度历经千年的改进，已经十分完善，具有显著的中国特色，还极具优越性，于是在其“五权宪法”理论中专门规定了一项“监察权”，与立法、司法、行政以及考试权三权并立。 古代御史所佩戴的獬豸冠 实际上，中国古代监察制度虽然不断在完善，但是历代监察制度基本上都出过问题。虽然监察官的设置有利于纠察百官，加强中央对地方的控制，但其本身也存在风险。监察官也是人，他们一旦恋上了权力，摆脱了中央控制，那么问题就大了，严重的甚至造成了整个王朝的崩溃。 古代监察官一般叫“御史”，在秦汉时期，负责中央监察的最高监察官叫御史大夫，位列三公，地位仅次于丞相，在丞相空缺时往往由御史大夫递补。其他的监察官比如有御史中丞、侍御史、绣衣御史等，都是奉诏监察各项具体的事宜，相当于皇帝的钦差大臣，有直接上书皇帝的权力。 因此，即使监察的御史们品级不一定高，但各级官员都不敢得罪负责监察的各类御史，毕竟他们是代表皇帝监察百官，身后依仗的是皇帝的权威。因此，再大的官也不敢在他们面前造次，也就造成了他们实际上见官大一级的情况。  发展到后来，连皇帝们也觉得御史权力太大了，为了限制御史的权力，就把他们的品级降低。比如在明朝，负责监察中央六部的六科给事中的御史们的品级最高的才七品，就是人称的七品芝麻官。 但谁也不敢小看了这七品芝麻官，明代给事中不仅有监察百官的权力，甚至有封驳的权力，封驳，也就是上可以封还皇帝失宜诏令，下可以驳正臣下奏章违误，可见其权力之大。 御史们的权力，是来源于皇帝，所以有学者比如张金鉴先生就曾说过：“（监察官）们均不过是代天子以察百事，乃其耳目手足耳”，他们是皇帝的代表，是为皇权服务的。 所以，即使知道监察官们权力很大，但皇帝最多只愿意降低他们的品级，而并无其他约束措施，以至于纵容过甚，发展到后来，产生了“言官”之害。所谓言官，其主要成分就是这些监察官。 但你以为监察官们的牛就到此为止了吗？不！远远不是。 监察官的牛，不在中央，而在地方！ 比如在汉朝，有种监察官，名叫“刺史”。刺史是汉武帝为了监察地方而设置的，“刺”，是检核问事的意思，也就是可以对地方官行政行为进行全方位监督。 当时汉武帝将全国分为13个州，每个州设置1名刺史，代表皇帝巡视州内郡县，以达到澄清吏治的目的。 当时的州并不是一级的行政区划，只能算是一个监察区域，当时汉朝行政级别只有两级，就是郡和县。刺史属于中央特派员，并没有固定的治所，巡视到哪里算哪里。因此，虽然他们权力比较大，但对地方来说，只是算是一阵风，风紧就扯呼，风过就该干嘛干嘛。 但随着皇帝要加强对地方的控制，刺史的权力不断扩大，不固定的巡视变成了固定，刺史也渐渐有了固定的治所，权限也由仅仅负责监察扩展到代表中央处理具体的地方事务了。 汉朝十三州分布图 由于刺史的意见可以直通朝廷和皇帝，而且捏着决定地方官乌纱帽的权力——弹劾权。 所以各级官吏都唯刺史马首是瞻，发展到汉宣帝汉成帝时期，刺史已经俨然是州一级的地方行政首长了，州也由监察区域渐渐演变成了行政区域，以至于汉成帝时期，直接将“刺史”改为“州牧”，这一名称的改变，代表着刺史正式从监察官变成了地方军政长官。 后来汉朝干脆将郡县二级行政区划改成州郡县三级行政区划，影响千年，现在还有许多城市以州为名。东汉末年诸侯割据，也基本是以州为单位的，比如三国中刘表刘璋，得以割据一方，就是因为他们是刺史，曹操也是从担任了兖州牧之后力量才迅速壮大，三国割据基本以州为分界，可见当时刺史（州牧）对地方控制力之强。监察官的权力，可见一斑。 但你以为汉朝只是个特例吗？ 不！ 唐朝相信大家都很清楚，唐朝是从哪里衰亡又是被谁灭亡？没错，唐朝败亡离不开三个字——“节度使”。 发动安史之乱的安禄山就是凭借着节度使的身份掌握大唐几十万精兵，废唐建立后梁的朱温篡位前的身份之一，也是节度使。以节度使为首的藩镇割据影响了晚唐至五代乃至宋朝的整个政治格局和走向。 可能很多人印象中，节度使是个地方一把手，在藩镇内他说了算。但很多人或许都不清楚，其实节度使最早也是由监察官演化而来。 唐后期节度使分布图  “使”这个字，是有特指的，使者大家都知道是什么意思。即使是现代，“使”也是带着国家性质，比如驻外大使，而在古代，“使官”，自然是特指皇帝派的人了。 节度使的前身叫“都督”，都督全称是“督军都御史”，都督这个“督”字，就是代表皇帝监督的意思，也是西汉时候设置的，在刚设置的时候，这个督军都御史是不常设的，监督事情完毕之后即罢官，故也影响不大。 但是到了汉末三国，由于战事频繁，都督那是主公的亲信，所以都督权力越来越大。都督本来是临时派过来监督的，充其量算中央派来的巡视员，结果一常驻下来，立马变成军区司令，比如周瑜的职务就是大都督，因为周瑜是孙权的好兄弟嘛。 三国杀版周瑜 到了晋朝时候，都督也就跟前面说的刺史一样，逐渐成为地方军事首长，后来都督改称“总管”，虽然唐朝时又改回来了，但已标志着都督成了名副其实的军区司令。 而都督其本质仍是监察官，比如唐朝时候有个“行军大总管”，其职责就是监察。后来府兵制崩溃，唐朝边防压力大，朝廷基于信任授予都督越来越多的权力，节度使就这样诞生了。 中国历史上最强大的两个王朝，都因为派驻地方的监察官的失控而使地方权力制约机制失效，监察官一人集权，酿成国家分裂割据的后果。可见古代监察制度并不是真的就那么地完善。 并没有。 明清时期地方一把手的称谓，有“总督”和“巡抚”，总督可以管几个省，巡抚只管1个省。“督”和“巡”这两个字是不是眼熟？没错，总督和巡抚，也是监察官！ 朱元璋虽然是农民出身，但还是很有政治才干的，他设计了一整套地方权力机制，将地方权力分为三种，承宣布政使司负责行政、提刑按察使司负责司法、都指挥使司负责军事，行政、司法、军事三权分立，互相制约，可以说是非常科学和先进的。 明太祖朱元璋 但是，每一个想有作为的皇帝，都有一颗中央集权的心，于是，监察官又派上用场了，朱元璋最不信任的就是官僚，所以得看看下面那帮父母官是不是真的为人民服务，于是巡抚诞生了。 永乐时候正式建立巡抚制度，出巡各省，这些巡抚跟汉武帝时期的“刺史”是一个性质，都只是临时性的，但后来，跟当年的刺史一样，地方问题越来越多，中央为了加强控制地方，巡抚遂固定化，也就成了地方首长。 总督也是类似这种情形。总督和巡抚因为都是监察官，所以相互之间并不统属，直接对皇帝负责。 清承明制，清朝皇帝大多都比较勤政，比较镇得住，所以督抚制度一直没出什么问题，直到太平天国运动爆发。由于需要集中力量镇压起义军，清政府不得不依仗这些总督巡抚，不断给他们权力，等太平天国运动被镇压之后，总督巡抚的势力已经有点尾大不掉了。 【清朝八大总督分布图】 最具代表性的是著名的“东南互保”事件，义和团运动的时候，头脑发热的慈禧下令对列强宣战，当时宣战诏书下达，结果各省督抚居然大部分不服从，还私下跟列强搞了个“东南互保协议”，两广总督李鸿章甚至公开复电：“此乱命也，粤不奉诏”。 公开抗旨，这在当时简直就是骇人听闻，而朝廷居然对此无可奈何，可见当时督抚割据形势已经形成，中央已无力控制地方，后来武昌起义枪声一响，以督抚为首的各省纷纷宣布独立，清朝瞬间土崩瓦解。 【响应武昌起义的南方各省示意图】 到了民国，虽然搞了个监察院，但作为巡视地方的监察官并没有完全消失，只是换了个名称，叫“特派员”。就是《驴得水》电影那个特派员形象。 所以古代监察制度实际上是把双刃剑，它确实能够加强中央对地方的控制，加强中央集权，但是前提是中央必须能够控制地住监察官，否则监察官反而是威胁中央的心腹大患。 【驴得水剧照】 派驻地方的监察官之所以容易失控，除了他们代表的是朝廷和皇帝之外，更具体来说，其实是因为他们掌握着极为关键的权力——纠察弹劾权，相当于手里捏着所有地方官的乌纱帽。 简单来说，你政绩好不好，他说了算，你有没有贪污受贿，主要也是靠他们监督，你不听话，他可以行使监察权扳倒你，最不济，还可以上奏朝廷建议免掉你，毕竟在朝廷，监察官是能说得上话的，而其他地方官，哪有这个权力？ 所以其他地方官根本不敢违抗他们的指示，而且根本没有任何权力可以制约他们，故其可以在短时间内迅速将所在地方的权力统统集于一身，成为独裁者。 而朝廷却往往对此没有足够的警惕，为了方便行政，反而在监察权之外，又额外赋予了监察官其他处理具体事务的权力，使监察官独裁更加名正言顺，权力更加膨胀。所以监察官割据地方，朝廷和皇帝也得承担一部分责任，对自己的权威太自信了。 从历史的轨迹不难看出，历代王朝在前期，派监察官巡视地方都只是个别和临时的，而且职责单一，仅仅巡视工作然后向皇帝汇报。 到了中期之后，统治矛盾开始尖锐，监察地方遂渐渐发展成常态，这些监察官长期驻外，以监督的名义将大权独揽，谁听话就将谁树为廉政典型升官加爵，谁不服就找个名目对他进行监察，且没人对其反监察，故渐渐在地方形成以监察官为中心的官僚集团。 但此时中央是可以控制这些监察官的，监察官的失控，往往是有个契机，这个契机一般是战争内乱，比如汉末黄巾起义、唐代安史之乱，清朝太平天国，正是这些事件，削弱了朝廷的权威和影响力，以致监察官可以跳出朝廷的控制，从而实际上割据一方，对抗中央。 【太平天国势力图】 而人在江湖飘，哪能不挨刀，谁敢保证朝廷永远都那么有权威？因此，对监察官的监督制约，是至关重要的。 而在古代，监察官代表皇帝，皇帝尚且受监察官的监督，何况代表皇帝的监察官？谁敢监督？谁能监督？出来当官的，有几个真的敢拿顶上乌沙去作无谓的抗争？ 因此，中国历史就这么陷入了一种诡异的轮回，为了中央集权而派驻的监察官往往成了中央集权最大的威胁。 监察官无法被制约，这就是中国古代监察制度的死结。 Forwarded from Official Account Learn about writing a valuable comment Author requires users to follow Official Account before leaving a comment Write a comment Write a comment Loading Most upvoted comments above Learn about writing a valuable comment Scan QR Code via WeChat to follow Official Account