后乡土中国的权力结构与村官政治
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摘要
考察乡村政治的意义在于把握乡村社会的权力结构,以及其中的各种权力怎样治理乡村社会。经历革命、改造、改革和转型四次重大历史变迁的后乡土中国,乡村政治的基本性质已从"无为政治"转变为"村官政治",村官代理着国家权力发挥着基础性作用。中国乡村政治转型并未出现由现代政治体系替代传统权力结构,而是表现为基层权威趋于官僚化,这是国家基层政权建设与乡村社会互动的一种结果。村官政治糅合了国家治理和乡村自治,有机地将国家利益、基层精英利益和村民利益整合起来,在功能上向发展与施惠型政治转变,从而达到了乡村政治在总体上的良性运行状态。
后乡土中国的权力结构与村官政治
文 陆益龙
中国乡村社会虽具有“天高皇帝远”的自在性特征，然而这并不意味着它游离在国家权力统治之外，而是依然受统治权力的限制，犹如韦伯认为：“即使在最一般的意义上，即不涉及任何具体的内容，统治也是社会行为中最重要的因素。”费孝通提出，乡土中国既非由“横暴权力”亦非由“同意权力”统治的社会，而是由教化权力或“长老统治”的“无为政治”的社会。经历社会转型之后的乡土中国，如今可以说已迈入了后乡土社会。后乡土中国的权力结构与乡村政治又是怎样的呢？或者说，当前中国乡村政治的基本性质是什么呢？乡村政治处于怎样的运行状态呢？
一、乡村社会的权力结构与政治
乡村社会有着两个鲜明的特征：一是相对封闭性与稳定性；二是相对自在性与独立性。聚村而居是乡村社会生活的基本形态，村民们居住生活的村落，是具有社会边界性的。正是因为这种社会边界的存在，使得村落与其外部世界的关系处于相对封闭的状态，村落内部关系则处于相对稳定的状态。在这种相对封闭的状态，外部的力量进入村落内部结构有着很大的难度。乡村社会的居民以农业生产为主，从事着生活资料和食物的生产，这一经济基础决定着人们可以维持自给自足的状态。很高的经济生活自给自足度也使得乡村享有较高的自在性和独立性。
考察乡村政治的意义，与乡村社会这两个特征关系密切。一方面，透过乡村政治现象，我们可以看到在一个相对闭合与稳定的社会系统内，会产生什么样的权力结构，这些权力又是怎样产生的，以及乡村权力在维持乡村社会秩序发挥着什么样的功能。权力是政治现象的核心因素，权力“它是指个人、群体和组织通过各种手段以获取他人服从的能力，这些手段包括暴力、强制、说服以及继承原有的权威和法统。”关于乡村社会的权力构成，费孝通等从皇权与绅权关系的角度，透视了乡村社会的权力结构，并将士绅的权力纳入到考察的焦点范围。
另一方面，透过乡村政治现象，亦可看到国家权力和法统是如何进入相对封闭的乡村社会，国家权力和法统在乡村社会秩序构建中究竟扮演着什么样的角色，以及在乡村政治舞台上，国家权力与地方权力又是怎样互动的。关于国家与乡村，或乡村的统治秩序构成问题，孔飞力在对晚清政治变迁的历史分析，认为在社会动荡期间，尽管“传统国家的正式机制和思想基础都被破坏。”但“农村地方名流并不因科举制度和旧政权授予他们的正式特权的取消而消失。”即乡村地方权威并未动摇，仍然是旧秩序的重要基础。而对国家政权是如何统治传统乡村社会的，杜赞奇则提出了“权力的文化网络”这一框架，把“乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成”的文化网络视为国家政权在乡村获取权威和利益的源泉。关于国家与农民的关系以及乡村政治性质的解释，徐勇提出了一个“基层社会与农民创造性政治”的解释框架，试图超越“底层社会与抗争性政治”或“压迫与反抗”的经典模型。认为国家对农村的统治实际属于“无根统治”，而农民的“创造性政治是指基层社会为改变自己命运和创造自己的幸福生活而进行的一种创造性的政治活动。” 从当代中国农村发生的“大包干”改革、乡村工业发展、村民自治以及农民流动的社会事实来看，基层社会的农民在用自己的创造性实践，努力地突破体制、机制和现实的束缚，在改变生存状况的同时，与国家共同互构了创新性的秩序。而在底层社会与抗争性政治的分析框架中，乡村政治的基本性质似乎一直是抗争性的，如裴宜理认为：“中国的抗争性政治至少可以上溯到公元前3世纪一直到陈胜和吴广那里，并一直延续到今天。”而有些关于乡村抗争性政治的解释框架，甚至将农民维权抗争事件的增多，解释为国家政治体制越来越开放的结果，即国家政策允许农民通过上访等抗争行为，来释放基层治理中的一些问题。此外，于建嵘也将底层社会与抗争性政治作为其分析农民“以法抗争”集体事件的框架，并把底层社会视为一种价值观和方法论。
底层社会与抗争性政治的理论视角，虽关注到了乡村政治的一个重要特征，即乡村社会权力结构的非均衡性，但是，这一视角由于是从农民抗争事件切入来考察和分析乡村政治系统的，而抗争事件本身所体现的是乡村社会秩序的冲突状态，亦即一种非均衡或非常态。那么，抗争性其实是乡村政治非常态下的一种特征，而非乡村政治的常态特征。也就是说，在平常的乡村政治生活及秩序运行中，乡村社会还会存在一种权力结构和政治机制，它能维持乡村秩序的相对均衡和稳定。虽然对非常态的农民抗争事件的考察会提供一些反观的参照信息，但这些信息由于具有非常态下的特殊性，因此，我们还需要从平常的视角去看乡村政治的常态特征。所谓平常的视角，就是从乡村社会日常的或常规的政治生活中，去获得有关乡村权力及政治运行的社会事实，透过这些事实来理解乡村政治的基本性质和机制。
从平常的视角来考察乡村政治的基本性质，有两个领域是值得关注的：一是乡村日常生活的领域。农民的几乎所有政治行动都会发生在日常生活的领域里，通过对日常实践的考察，我们不仅可以看到乡村权力与秩序是怎样在社会生活中被建构起来，而且还会理解乡村社会赋予乡村权力与政治的意义。二是国家乡村治理的领域。这是国家权力或权威在乡村社会运作和产生影响的领域，在这里体现了国家政治权力的在场，而非“农民创造性政治”解释框架所认为的国家对农村是一种“无根的统治”。在乡村治理实践领域里，国家权力与乡村权力、国家与乡村的相互关系和互动机制得以呈现出来，由此我们可以看到较为完整的乡村政治图式（schema）。通过对这一乡村政治图式的析解，便能揭示乡村政治的基本性质及深层意义。
二、从“无为政治”到“村官政治”
乡村政治的基本性质问题与乡村社会的基本性质紧密相关，费孝通将20世纪40年代前的中国乡村社会的基本性质概括为具有“乡土本色”的乡土性社会。然而，乡村社会是动态变迁的系统，其基本性质也会随着社会变迁而变迁。乡土中国经历了革命、改造、改革和转型四次重大历史变迁，乡村社会的基本性质在此变迁历程中，自然也已发生重要改变。当前乡村社会已经迈入后乡土性社会，即乡村社会的基本性质从乡土性转向后乡土性。
土社会所经历的革命的变迁历程，主要是指在中国新民主主义和社会主义革命过程中，农村社会经历了土地革命和政治革命所带来的革命性变迁。这一革命性变迁集中体现在乡土社会的经济基础和权力结构发生了根本转变。乡土社会所经历的改造的变迁历程是指新中国建立后20世纪50年代在农村推进的农业合作化与集体化运动等农业与农村社会主义改造过程。这一改造过程不仅改变了农业经营体制，而且也使农村的社会和政治结构发生重大变革。乡土社会经历的改革历程，就是指从20世纪80年代开始在农村广泛推行的家庭联产承包责任制改革。农村经营体制改革不仅改变了农村经济面貌，而且也带来多种多样的去集体化的社会与经济效应，以及农村告别人民公社后的政治变迁。乡土社会所经历的转型，主要是指自20世纪90年代起，随着粮油及农产品流通体制改革，农业、农村和农民开启了市场转型的变迁历程，“市场社会”在乡村逐渐兴起。乡村社会的市场转型对乡村经济状况明显改善，越来越多的农民通过“闯市场”而获得了较之农业收益更高的经济效益。与此同时，市场转型也将乡村社会带入一个“大流动”的时代，农民流动成为当前乡村社会的一个突出特征。
把当前乡村社会的基本性质概括为“后乡土社会”，也正是基于乡村社会经历了现代国家农村建设的重大历史变迁和转型。后乡土性的意义也就在于乡土社会经历现代变迁与转型之后所具有的性质和特征。后乡土社会的基本特征是指乡村在维续聚村而居、熟悉关系等部分乡土特征的同时，经济、社会和政治结构发生了转型而具有现代性特征。
乡村政治的基本性质实际反映的是乡村社会的权力结构的特征。费孝通从“横暴权力”与“同意权力”之分的角度，提出了乡土中国的政治是“无为政治”的命题，也就是乡土社会里的权力结构是以有约束力而无作为的权力为主。“在这里我们可以看到的是乡土社会里的权力结构，虽则名义上可以说是‘专制’‘独裁’，但是除了自己不想持续的末代皇帝之外，在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的。”费孝通所说的“横暴权力”，是指在应对社会冲突中具有支配和统治作用的工具和力量，亦即政府或国家组织的统治权力；“同意权力”则是因社会分工，社会契约所授予的权力，人们同意遵守契约赋予的权利与义务。
在费孝通看来，乡土社会的“无为政治”的存在，主要与三个因素相关：第一，国家统治权力的有限性。在农业社会，由于生产力的限制，“皇权”的力量是有限的。传统社会里，“有两道防线约束皇权，一是无为而治，一是绅权的缓冲。”也就是说，在乡土社会的实际生活中，皇权这一“横暴权力”虽然有约束作用，但实际是无为的，即没有具体的作为。第二，乡土社会分工的有限性。社会中另一类权力即“同意权力”是建立在社会分工基础上的，社会分工越细、越发达，就越需要“同意权力”来维持正常秩序。而在乡土社会里，正如费孝通所说，农民除了盐铁之外，都可以自给自足。在以小农生产为主的乡土社会里，社会分工通常主要限于小农家庭内的劳动分工，农户间的社会分工很少。家庭内的分工责任完全可以通过伦理即可维护，因此乡土社会很少需要制度和契约来产生“同意权力”。即便有乡规民约等文化习俗制度产生“教化性权力”，但实际并无具体有所作为的权力主体。所以说，乡土社会的权力结构其实是松散的、非正式的。第三，乡土社会中的绅权的作用。费孝通认为，“绅士是中国传统社会所特具的一种人物。”“绅士是退任的官僚或是官僚的亲戚。他们在野，可是朝内有人。他们没有政权，可是有势力，势力就是政治免疫性。政治愈可怕，苛政猛于虎的时候，绅士们免疫性和掩护作用的价值也愈大。”所以，就政治而言，乡土社会并非是政治权力大有作为的地方。但是，乡土社会又不是缺乏治理的。而是处于无为而治状态，政权的无为而乡村却有治，其中一个重要影响因素就是乡土社会的绅权，以特有的方式实现了与政权联合对乡村的共存共治。
如果说乡土社会的政治的基本性质是“无为政治”，那么，在经历了革命、改造、改革和转型之后的后乡土中国，乡村政治的基本性质发生了怎样的变迁呢？如今的乡村政治属于何种政治呢？主要是基于以下理由：
首先，乡村无为政治的格局已不复存在。传统乡土社会在经历大转型之后，在现代国家建设过程中，政治性权力在乡村社会已经不再是松散的、无为的了。政治性权力在乡村社会的作为主要体现在这样三个方面：一、国家政策的力量对乡村的经济与社会生活具有普遍的直接影响。经过社会主义革命和社会主义改造之后的乡村社会，土地制度和经济基础皆已发生重大变迁。国家试图通过制度变迁来将分散的小农家庭组织起来，如耕地的集体所有制、农业的合作化和集体化政策、农产品统购统销政策等，这些政策力量对乡村的影响是普遍的而非局部的，几乎所有农村地区、所有农民都会受其影响。而且这些影响是具体直接的而非间接的，因为国家农村和农业政策所规制的对象，就是农民的具体生产与生活行为。国家政策之所以能在乡村社会普遍发挥影响作用，农民的生产行为乃至社会生活都要遵循政策原则，反映了国家的政治力量已经在乡村大有作为，而不再是无为而治。二、政府管理农村事务的行为具体且占主导。目前农村已经不再处于“天高皇帝远”的国家权力不在场状态，政府行为不仅仅关涉农村越来越多的领域，而且也主导着农村建设和农村事务管理。农村税费改革之后，农民不再经由村级组织向政府交纳“三提五统费”，这样乡村建设和公共事务管理的开支便主要来自于市县财政支出。农村公共事业和公共事务管理对财政支出依赖程度的提高，在一定意义上推进了乡村治理的行政化，使得政府力量在农村建设、发展与管理中的作用越来越大。而政府力量在农村社会发挥作用的机制，就是村官政治。在当前的乡村治理实践中，政府管理农村的事务实际是由村干部来具体执行的，因此，村级组织和村官也就相当于行政系统在乡村社会的末端，具有半行政性、“准官员”的特征和功能。三、基层政权直接参与基层治理。在乡村社会变迁过程中，一个重要事实或变迁是：执政党一直在推进和加强基层政权建设，即注重党组织对乡村治理的领导。就具体经验而言，表现为村党组织（村支部或党委）在基层治理中所扮演的重要角色。作为基层组织，村党组织直接受乡镇党委的领导。所以，即便村支书和村基层组织的成员大多来自于乡村内部，但他们实际上已成为国家的基层政权力量的组成部分，而非纯粹的乡村自治力量。
其次，村官权力的正式化与制度化。当前乡村政治的村官政治化倾向，还体现在乡村治理中村官权力的正式化、制度化。目前的村官就是村“两委”的组成成员，村“两委”即村支部和村委会构成乡村的政治机构，村“两委”无论从其产生还是从其权力运作过程来看，都呈现出正式化、法制化的趋势。村委会的干部成员是按照国家《村民委员会组织法》规定的程序，定期由村民直接投票选举产生，村委会的治理行为及过程也在乡镇政府的指导下变得越来越正式、越来越受规章制度的制约。村支部委员会干部的产生以及村支书权力的运行，受党的章程及组织领导规则的制约。
村官权力的正式化与传统、前现代、近现代的乡村权力结构和乡村政治有着明显不同，以往乡村政治多采取“半正式的行政方法”。村官权力走向正式化、制度化是与乡村治理的科层化过程密切相关的，渠敬东等也关注到，中国自改革开放后，逐步推行了行政科层化改革，强调通过正式规章和技术治理，尽量让群众分享到改革发展的实惠。张静认为，“以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础，是基层长治久安的根本。”从村官产生的程序来看，村官权力与权威来源的制度化、正式化已是一种现实。尽管村民与村干部之间的关系可能不一定十分理想，但村民都知道办事还是需要找村官。所以，村官权力的正式化加强了村级组织的行政功能以及权威合法性的基础。
村官权力的运行正趋于行政程序化，这也从一个侧面反映村官权力走向正式化。在农村调查中，有较多村干部反映，他们的权力越来越受正式程序的限制，例如，在确定农村低保对象以及其他救助待遇的资格方面，村干部都要严格按照乡镇和上级行政机关规定的正式程序来执行选定和申报任务，而且要公开接受村民监督。在村民自治领域，村干部的决策和管理行为也越来越走向公开化、程序化，如一些地方在村民自治实践中推行的“一事一议”、村民代表议事会、村贤理事会，以及村务公开等制度规则，一方面让自治组织的权力受到民主监督，另一方面也促使村庄内部权力的行使趋于正式化，即自治权力不是随意运用的。
再次，国家权力的村官代理。无论是乡土社会还是后乡土社会，国家的力量或权力（Power）其实都存在于其中，只不过其存在的力度和形式有所差别而已。因此，在这一意义上，乡村社会的权力结构与乡村政治的性质和特征也就是国家权力在乡村存在的性质和特征。20世纪之前的中国乡村社会，按照杜赞奇的观点，属于“乡权社会”，即乡村政治权威主要是由组织和象征符号构成的“权力的文化网络”，国家力量只能部分地将权威和利益溶进文化网络之中。进入20世纪，现代化国家政权则通过“赢利型经纪体制”征收赋税，有计划、有系统地摧毁乡村权力的文化网络，从而导致“国家政权内卷化”。“共产党政权的建立标志着国家政权‘内卷化’扩张的终结”。1949年后，社会主义国家政权对乡村进行了一系列的改造，范围涉及从土地制度和经营体制，到社会生活领域的信仰体系和组织系统。可以说乡村政治并非属于“乡权政治”，亦非“国家政权内卷化”，也没有出现国家权力直接管制乡村社会，因为在乡村政治生活中，乡村干部一直是活跃的、不可缺少的角色。在计划经济时代，乡村干部以“大队干部”和“生产队干部”形式存在。如今，则以村“两委班子”的形式而存在。在国家政权建设不断推进的大背景下，乡村干部的存在，无论其以何种形式，实际反映出了乡村社会的村官政治的形成。这一政治的运行机制属于国家权力的村官代理制，村官的存在及其权力的运转，一方面代表国家权力并不是直接控制和管理乡村，而是通过村官在乡村发挥作用；另一方面，村官虽来自于乡村内部，但要代表国家力量治理乡村社会。
村官代理制是理解当代中国乡村政治的一个重要视角。戴慕珍（Jean C Oi）在对集体经济时代国家与农民关系的研究中，也提出类似观点，认为大队干部相当于国家权力在农村的代理人，代理国家执行农业生产计划、征购和分配等任务。村官代理制不同于“赢利型经纪体制”，尽管在乡村干部代理国家权力的过程中，也可能从中谋取自我利益，但谋利不是代理权力的目的，而是与权力运作过程相关。然而在经纪体制中，基层官员在包税制中就是为了从中赢利。国家权力的村官代理所反映的是乡村政治发展的一个阶段性特征，在这一阶段，乡村的权力结构和政治在逐渐告别“乡权政治”，即来源于乡村社会与文化网络的权威已不再发挥主导作用。与此同时，乡村政治又没有完全被统一的国家行政权力或制度化的权威所替代，而是依然通过来自于乡村但又国家政权和制度约束的村官来支撑。所以，村官政治属于传统与现代化相结合的乡村政治。
此外，村官政治糅合了国家治理与村民自治。随着社会现代化的转型，乡村以难以维持其自在性与封闭性，乡村治理也难以全部依靠自治。例如，乡村的发展问题已经不仅仅是乡村自治的事务，而且也是国家发展战略的重要构成。国家在建设新农村的过程中，已经让国家力量参与到乡村治理之中。国家治理进入乡村治理领域的重要桥梁其实就是乡村的村官政治，即国家政权通过村官执行国家“三农”政策来对乡村进行治理和建设。
国家治理与建设农村并未达到完全取代村民自治，作为中国农民的创举，村民自治从一些实践经验逐渐成长起来，发展成为一种政治制度。中国乡村的村民自治其实有着社会的、文化的和历史的基础，这一基础与乡村社会所具有的“闭合性”分不开。乡村社会的闭合性主要体现在土地的边界性和聚落的恒久性两个方面，乡村土地及其附着物都是有边界的，这是构成乡土社会闭合性的物质基础，乡村聚落的恒久性形成了血缘和地缘的联系和相承，从而强化了乡村闭合性。
即便在转型之后的后乡土中国，乡村人口进入“大流动”的状态，农民对土地的依赖性大大降低，然而就乡村而言，其边界和聚村而居的生活形态并未消失，因而乡村闭合性依然维续着。相对独立和闭合的乡村，一方面为村民自治提供了基础，另一方面也对村民自治提出了要求。所以，村民自治在当前乡村治理中仍扮演着一个不可或缺的角色。村官政治就承担了村民自治的功能，因为村官主要来自于乡村内部，而且其权威在乡村内部多或少有着一定的社会基础，或者说维持了乡村自治的部分特征。
在当前的乡村政治系统中，村官能够将国家治理与村民自治糅合起来，形成相对有效的、较为切合乡村发展现状的乡村治理体系，从而使得村官在乡村政治中处于关键性的地位，并由此也形成了乡村政治的基本特性。
三、村官政治的运行效果及原因
既然村官政治已成为后乡土中国的一种社会现实，那么，这一政治在实际运行中又呈现出怎样的效果呢？理解当前乡村社会村官政治的运行效果，如果从底层抗争政治的视角看，会放大局部的农民抗争事件或群体性事件，而把乡村基层政治视为充满冲突与对抗性的政治生态。如果我们从农民创造性政治视角看，也会过度强调村民自治在乡村政治中的地位和作用，可能忽略乡村政治权力结构的多元性，尤其是村官权力性质的多重性。
从平常的视角来看，也就是通过乡村居民对政治系统的主体评价，去认识和理解村官政治的运行效果，或许更为接近现实、更加全面，因为政治系统运行得怎么样，只有系统中的成员的感受才会更为真实。而要了解乡村社会成员对政治系统的主体性评价，较为可靠和有效的途径就是抽样社会调查，其优势在于从宏观层面把握总体的基本状况。
表1和表2是根据农村抽样社会调查而了解到的当前乡村居民对政治机构和村官的评价情况。从村民对政治系统中的权力机构的主观评价来看（见表1），村民对村委会作出不合格（低于60分）评价的占23.2%，作出优良评价（80分以上）的占57.1%。村民对乡镇政府作出不合格评价的比例相对较高，达到25.3%，对中央政府作出不合格评价的比例最低，仅为11.8%。值得关注的是，村民对中央政府作出优良评价的达到77.8%。
表1 乡村居民对村委会和政府的评价
（分） | 村委会 （％） | 乡镇政府 （％） | 县政府 （％） | 中央政府 （％） |
< 60 | 23.2 | 25.3 | 22.8 | 11.8 |
60-79 | 19.7 | 24.9 | 27.0 | 10.4 |
80-89 | 18.1 | 19.5 | 20.7 | 16.3 |
90-100 | 39.0 | 30.3 | 29.5 | 61.5 |
数据来源：2012年“千人百村”调查。
解读调查数据，我们可以从中获得这样几层社会学、政治学的意义：首先，政治系统中的权力机构在乡村社会的运行总体上趋于良性状态。有50%以上村民对各个权力机构的评价在良好以上，反映出乡村社会有较多民众对权力机构的权力运行和政治行动是较为满意的，换个角度看，说明当前乡村政治的运行效果较为良好。其次，基层权力机构在乡村社会的运行与治理实践仍存一定问题。无论是对村委会还是对乡镇政府和县政府，都有22％以上的村民给予了不满意的评价。尽管村民对基层权力机构作出较低评价有多种动因或想法，但也在一个侧面反映出乡村基层权力的运行可能还存在这样那样的问题。再次，权力机构在乡村社会运行效果存在着层级差异。村民对村级机构特别是中央级政府机构的评价较高，而对乡镇政府和县政府的评价相对较低，对乡镇政府不满意的村民所占比例最高。村民对权力机构主观评价所呈现的层级差异，一定意义上说明不同的权力机构在乡村政治场域中所产生的不同社会效果。此外，国家权力的运行在乡村社会留下非常好的印象。多数乡村居民对中央政府给予了非常高的评价，而持不满意态度者比例较低，这一数据表明从一个方面反映出，乡村民众对当前国家权力的进入与运行和国家“三农”政策是比较满意的，也表明在乡村政治生活中，国家权力获得了较高的认同与接受。
当前权力机构在乡村社会的良性运行状态，与乡村政治的功能转变密切相关。从整体的角度来看，自2006年农业税费全面取消后，伴随着新农村建设的推进，乡村政治的主体功能从以往的索取型转变为施惠型或服务型。这种转型类似于徐勇提出的现代化进程中的政治转型，即从“动员型政治”向“回应型政治的转型，“治理者不断回应社会的要求和压力，主动调适自己的政治行为，对各方面的利益加以整合。”权力机构的运行也主要围绕乡村社会的民生建设与民生服务。政治系统为乡村社会供给的福利确确实实在增长，较多的民众从中获得了较为满意的收益。乡村政治的总体良性运行状况并不意味着没有问题的存在，乡村基层权力机构运行所存在的问题，影响因素是多方面的。而在一些乡村实地调查中，村民反映的突出问题主要有三大类：一是贯彻和落实国家政策不力，在乡村发展中未能发挥实质性的带头作用；二是干部的以权谋私与腐败问题，村民反映“一些干部没有带领大家富起来，自己却很快富起来了”；三是基层干部的工作方法和管理手段存在问题，村民常反映“一些农村干部官架子很大，出来威风凛凛，群众看了就不舒服”。
乡村政治中的权力运行效果之所以存在层级差异，是与不同权力机构在乡村所扮演的不同角色，以及与村民有着不同关系密切相关。这种差异其实反映的是“形式治理”与“实体治理”之间的差异。国家政权在乡村社会的治理主要是以方针政策的宣传与动员形式象征性地存在，因而是一种形式治理。而基础性权力机关则要通过执行和实施具体的政策措施来实实在在地治理乡村，他们与乡村百姓要有直接的接触和互动，因而他们在乡村的治理属于“实体治理”。国家权力对乡村社会的“形式治理”与“实体治理”，印证了李怀印关于乡村治理中乡村与国家界限模糊的观点。乡村“实体治理”中国家权力的模糊性主要体现在，基层权力机构是国家行政或官僚体系的构成，国家治理乡村必须而且事实上也是由基层权力代理的，然而在乡村百姓眼里，这些基层权力与国家权力是不一样的。
目前，国家权力之所以给广大乡村百姓留下良好的印象，原因可概括为两个方面：一是国家“三农”政策让广大群众实实在在地受益，从而得到群众的拥护和欢迎。从村民的来看，“现在农民种田不仅不需交税了，而且还能得到国家的各种补贴”，“农民现在看病也能报销了”，此外，“老年人还能拿到国家给的老年补助金”。国家农业税费改革、农村医疗保险和农村养老保障这三项政策，确实解决了乡村社会中突出的实际问题，让乡村民众得到了国家实实在在的福利支持，因而他们给予代表国家权力的中央政府非常高的评价。二是政治宣传在乡村社会的成功。乡村居民对国家权力运行的认知一方面是凭借自己日常生活实践中的感受，另一方面是来源于政治宣传，如通过新闻媒体获得关于国家政策和国家权力的信息。国家权力通过宣传和象征的建构，得到了乡村民众的认同和好评。
村干部是村官政治体系中的重要节点，村民对村干部究竟是怎样评价的呢？这也能从一个重要方面反映出当前乡村社会村官政治的运行效果。表2中的统计结果显示了村民对村干部态度的基本状况，数据表明，超过一半（57.8％）的村民对村委会干部有敬意，对村委会干部表示不敬的村民很少，占十分之一左右（10.8％），26.8％的村民则持相对中立的态度。总体来看，在乡村政治运行过程中，村民与村干部之间的关系目前处于良性状况。之所以出现这一良性关系，可能与村干部的角色和功能转型有着紧密关联。如今进入后税费时代的乡村政治，村干部不再扮演替政府征收税费的角色，而是转型为福利供给代理人的角色，即在乡村代政府向村民供给社会福利和公共服务。村官的角色转型可以说彻底转变了乡村社会的干群关系，征税过程中的那种对立与冲突关系已经不复存在。
表2 乡村居民对村委会干部的态度
频数（人） | 百分比（％） | 累积百分比（％） | |
尊敬 | 1,031 | 38.31 | 38.31 |
有点尊敬 | 524 | 19.47 | 57.78 |
中立 | 722 | 26.83 | 84.61 |
不怎么尊敬 | 212 | 7.88 | 92.49 |
不尊敬 | 79 | 2.94 | 95.43 |
其他 | 123 | 4.57 | 100.00 |
2,691 | 100.00 |
数据来源：2012年“千人百村”调查。
虽然调查的问题看似简单，虽然对调查结果也是简单比例分析，虽然村民对权力机构及村官的评价和态度具有主观性，虽然得出的结论似乎“出乎一般想象”。但是，这毕竟是一项随机抽样调查。作为乡村政治主体的村民，他们的主观感受、评价和态度的统计分布，能够从总体上和主体方面反映出村官政治的运行效果，这可以说是一种村民主体性的现实。从村民的主观评价中，我们可大体判断当前村官政治的良性状态，另外，从乡村实地调查中的一些村官反映来看，他们通常把自己视为父母官，“作为一家之长，当然希望和努力把自家搞好。”由此可见，现在的乡村地方精英虽具有官僚化的特征，但已不像梁漱溟所总结的那样，“官僚型”地方精英常以准行政官员身份，横行乡里，鱼肉百姓。如今的乡村干部，更像是张静所说的那种“公共型”地方精英。他们主要执行着乡村社会公共事务，并在这一过程中将国家意志、地方利益和自我利益有机地、巧妙地统一起来。正如在河北乡村调查中，一位村委主任用其朴素的比喻作了这样的概括：“管理好农村事务，关键就是要有效地执行三权：政权、人权和族权，也就是服务好政府、百姓和家族。”或许，正因为当前的村官政治实现了多方利益的整合与统一，从而达到了良性的运行。
四、结论和讨论
从平常的视角来考察和理解当下中国乡村政治，可以看到与“底层抗争性政治”视角和“农民创造性政治”视角有所不同的政治现实。在如今的乡村社会，已经不再是由“教化权力”占主导地位的“无为政治”，而是转向由村官代理国家权力管理乡村公共事务的“村官政治”，或者说当前乡村政治的基本性质是村官政治。
从历史角度看，乡村政治向村官政治的转型可以视为近现代以来伴随现代国家建设过程中出现的“基层权威的官僚化”。与此同时，乡村政治的转型与乡村社会的变迁和转型有着紧密的关系。“乡土中国”经历了社会主义革命、社会主义改造、农村改革和市场转型，其基本性质也已经发生转变，迈入了后乡土中国。后乡土中国特别是在后税费时代的乡村与国家、农民与国家的关系都发生了巨大变迁，从而使得乡村权力结构和政治的社会基础发生了改变。
乡村社会的村官政治体现为乡村基层权力即村“两委”干部的官僚化和正式化，也就是村干部的权力已被正式制度和法规所支持与规范，并得到基层社会的认可。“村官”虽不在国家行政官僚体系之列，却实质上代理国家权力在乡村社会发挥着治理的中心作用，国家政策的落实和乡村自治的维持主要依靠村干部。
村官政治的突出特征在于将国家治理与乡村自治有机地糅合在一起，一方面，国家权力通过村官代理可以达到对乡村进行治理的目标。目前，国家的乡村治理目标本质上说主要有两个：秩序与发展，国家通过基层乡镇政府对村官的领导，对完成和实现这两个目标都能发挥有效的功能。另一方面，村官又是乡村内部权威的代表，通过基层民主选举而产生的村干部，也有利于处理和管理乡村内部的公共事务，有助于乡村自治。
从社会调查的结果来看，当前乡村的村官政治在实际中的运行情况总体上是良性的，这一判断主要是基于村民对这一政治系统的主观评价而作出的。抽样调查从宏观层面反映出村民们对村官政治的主观感受的现实，这与基于个案研究的农民抗争性政治视角所反映的现实有所不同，某种意义上说是一种补充，因为个案研究所选取的对象本身就是现实中的农民反抗事件，而抗争并不代表全部的乡村政治现实。
就村民的主观感受而言，国家政策和国家权力得到较高的评价和认同，也有相对较多的村民对村基层组织和基层政府持消极态度，表明乡村基层治理还存有一定问题，但总体上还是趋于良性状态。
当前乡村社会的村官政治之所以具有良性的运行效果，与改革开放后中国乡村所取得的绝对发展和村民所得到的实实在在福利是分不开的。乡村的绝对发展体现在农民收入水平的提高和新农村建设过程中乡村基础设施与生活条件的不断改善上，广大村民能够从国家惠农政策中获得了农业税费免除、医疗保险和养老保障等福利，所有这些意味着乡村政治在功能上已转向发展与施惠型政治。村官政治既是当前乡村政治的现实，也代表了乡村政治现代化的中国经验，表明政治现代化并不只有蒂利模式，即由统一的现代国家权力机关和行政系统替代各种传统的权力机构。而在后乡土中国，乡村社会的基层权威与国家权力则实现了共存与糅合，因为村官政治能有效地将国家利益、地方利益和村民利益有机地整合起来。
（文章来源：《江苏行政学院学报》2016年第02期）
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