水利研究 | 2019年深化水利改革的进展、亮点与建议

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2019年是贯彻落实水利改革发展总基调的开局之年，也是推动在水利重要领域和关键环节改革上取得决定性成果的关键一年。及时跟踪总结2019年度深化水利改革的进展、亮点和问题，对于加快推动改革政策措施落地见效、着力推进水治理体系和治理能力现代化具有重要意义。在广泛收集资料、深入调查研究的基础上，梳理分析了年度深化水利改革重点任务进展情况，总结了改革亮点，并针对存在的问题及不足，提出了对策建议。

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深化水利改革取得了新进展新成效

2019年，各级水利部门深入贯彻落实习近平总书记“十六字治水思路”和“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，根据《水利部深化水利改革领导小组2019年工作要点》（水规计〔2019〕131号）明确的重点改革任务，开展了扎实而有成效的工作，在实施国家节水行动、推行河长制湖长制、强化最严格水资源管理等方面取得了新进展，水流产权确权、水资源税改革等试点积累了重要经验，制定出台了《国家节水行动方案》等10余项重要改革文件或方案，形成了一批重要改革成果。

（一）实施国家节水行动一是国家发展和改革委员会、水利部联合制定印发了《国家节水行动方案》及其分工方案，提出了6大重点行动、深化机制体制改革两方面举措及其任务分工。二是发布了黄酒制造等3项高耗水工业取水定额国家标准和宾馆、学校、机关3项服务业用水定额。三是制定出台《水利部关于开展规划和建设项目节水评价工作的指导意见》及配套技术要求。四是联合教育部、国家机关事务管理局制定印发《关于深入推进高校节约用水工作的通知》，组织发布了《节水型高校评价标准》《高校合同节水项目实施导则》2项标准。五是制定印发了《水利部关于开展水利行业节水机关建设工作的通知》《水利行业节水机关建设标准》。

（二）深入推行河长制湖长制

一是在全面建立河长制的基础上，2019年1月全面建立湖长制，在1.4万个湖泊（含人工湖泊）设立省、市、县、乡四级湖长2.4万名，村级湖长3.3万名。二是深入开展河湖“清四乱”专项行动，排查出“四乱”问题56024个，截至2019年10月底已完成清理整治98.5%。三是推进河湖系统治理，全国省级领导担任河长湖长的相关河湖“一河（湖）一策”方案已基本编制完成；中央补助资金31.369亿元用于65个江河湖库水系连通建设任务。四是印发《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》，将采砂管理成效纳入河长制湖长制考核体系。

（三）着力强化最严格水资源管理

一是制定印发了《2019年度实行最严格水资源管理制度考核方案》，明确了考核内容、方式和程序。二是批复了渭河、伊洛河、洮河等黄河支流的流域水量分配方案，研究启动新一批跨省江河的水量分配。三是建立了全国第一批重点监管取水口名录和台账，涉及约2500多个取水口、1800亿立方米的取水量。四是组织指导内蒙古自治区水利厅编制完成《西辽河流域“量水而行”以水定需方案》。五是开发完成了全国取水许可证电子证照系统，将北京等6个地区作为全国取水许可电子证照应用试点。选择河北省正定县等6个县（区）开展用水统计调查制度试点。

（四）切实加强水生态文明建设一是制定印发了《2019年重点河湖生态流量（水量）研究及保障工作方案》，组织21个重点河湖编制生态流量保障实施方案。二是印发了《生产建设项目水土保持监督管理办法》，研究制定了生产建设项目水土保持问题分类标准及水土保持责任单位责任追究标准。三是印发《关于做好2019年绿色小水电站创建工作的通知》；联合生态环境部制定印发《关于加强长江经济带小水电站生态流量监管的通知》，组织开展小水电站生态流量确定、泄放设施改造、生态调度运行、监测监控等工作。

（五）加快完善水利工程管理体制机制

一是健全农村饮水工程管护“三项制度”，印发了《水利部关于建立农村饮水安全管理责任体系的的通知》。二是推进工程管理体制改革工作，在全国范围内开展深化小型水库管理体制改革示范县创建。三是强化移民工作监督管理，起草形成了水利部关于加强水库移民监督管理工作的指导意见。四是加强农田水利工程监管，印发了《大中型灌区、灌排泵站标准化规范化管理指导意见（试行）》。

（六）深化水利“放管服”改革一是提出了拟取消行政事项的建议，将水利工程建设监理单位资质认定、取水许可等6项行政许可事项纳入“证照分离”改革。二是推进“互联网+监管”系统建设，完成22项政务服务事项的流程梳理、服务指南和工作细则编制工作。三是推动网上审批服务向“两微一端”（微信、微博和客户端）延伸拓展，实现行政许可事项“一网”“一门”办理。

（七）积极探索水权水市场机制改革一是会同国家发展改革委等部门出台《关于加快推进农业水价综合改革的通知》，2019年新增农业水价综合改革实施面积1.2亿亩。印发《关于进一步做好大中型灌区农业水价综合改革有关工作的通知》。二是联合自然资源部完成水流产权确权试点总结评估工作。三是按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》有关要求，研究提出了水资源资产产权制度的框架。四是完成对北京等10个水资源税试点的总结评估，起草形成了《水资源税改革试点实施办法》。五是加大水利投入力度，2019年下达中央财政水利发展资金554.23亿元，较2018年同口径增加17.65亿元。

（八）强化水利法治建设和科技创新一是积极推进立法修法工作，配合做好“长江保护法”起草工作，推动“地下水管理条例”审查修改，起草形成“河道采砂管理条例”并报送国务院。“珠江水量调度条例”已完成向社会公开征求意见工作。“节约用水条例”已形成草案工作稿送有关部门征求意见。二是鼓励支持水利人才创新发展，编制印发了《新时代水利人才发展创新行动方案（2019-2021年）》，编制完成了关于加强水利人才创新发展的指导意见。三是强化水利科技创新。制定科技创新基地评估方案和评估指标体系，完成10个部级重点实验室和13个工程技术研究中心的自评估和现场评估。

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2019年深化水利改革亮点

（一）新时代水利治水思路的内涵进一步丰富习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话，把保护黄河为定位为事关中华民族伟大复兴的千秋大计，提出了“治理黄河，重在保护，要在治理”“让黄河成为造福人民的幸福河”“把水资源作为最大的刚性约束”等新要求，是继关于保障水安全、深入推动长江经济带发展等重要讲话后，又一事关水利改革发展方向的重要论述，进一步丰富和完善了新时代治水思路的内涵。为落实总书记讲话精神，水利部党组提出了“确保大堤不决口、确保河道不断流、确保水质不超标、确保河床不抬高”的黄河治理目标和“防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境”的全国江河治理目标，并提出了坚持落实节水优先、以水定需、合理分水、管住用水、加强河湖监管、推进水土保持等具体要求，进一步明晰了水利改革发展的方向和路径。

（二）河长制湖长制从有名向有实转变在明确130万名河长湖长、自上而下构建起河湖管理保护责任链条的基础上，水利部与各地方多措并举着力推动河长制湖长制从全面建立到全面见效：一是为河长制湖长制专门立法。浙江、海南、江西3省制定专门出台了河长制湖长制的地方性法规，福建省以政府规章的形式出台了《福建省河长制规定》。二是强力推动河湖专项整治。开展了河湖“清四乱”、河湖违法陈年积案“清零”等专项行动，规模以上河湖“清四乱”基本完成销号。三是严格考核、奖惩结合。把督察、整改、激励、问责作为压实责任的重要举措，对真抓实干成效明显的地方给予表彰和资金奖励，对不作为、虚假作为等河长湖长严肃问责。四是推进河湖管理能力现代化建设。水利部和多个地方建成河长制信息系统，积极运用现代技术促进当好智慧河长。

（三）国家节水行动高效推进为落实《国家节水行动方案》，水利部重点实施了“打好一个基础、建立一项机制、打造一个亮点、树立一个标杆”的“四个一”工作：一是提出了构建节水标准定额体系的时间表和路线图，力争通过2~3年的努力，建立覆盖主要农作物、工业产品和服务行业的标准定额体系。二是建立了节水评价制度，对规划和建设项目前期工作相关报告中的节水评价章节作重点审查，进一步突出节水的优先地位。三是大力推行高校节水，北京、湖北、山东等多地高校部署实施合同节水，形成了示范作用。四是着力开展水利行业节水机关建设，建成了一批“节水意识强、节水制度完备、节水器具普及、节水标准先进、监控管理严格”的标杆单位。五是更名组建新机构强化节水业务支撑。将南水北调工程政策及技术研究中心更名为“水利部节约用水促进中心”，提升业务支撑保障能力。

（四）水流产权确权试点探索出了重要经验做法目前已完成对全部6个水流产权确权试点的总结评估工作。总体上看，试点取得了显著成效，在水生态空间确权和水资源确权方面探索形成了路径方法。在水生态空间确权方面，要充分利用已有测图，以河流、湖泊管理范围为基础，统筹考虑生态空间完整性、行政监督管理便利性等因素，结合堤防、水域岸线划定登记单元、确定权属关系，并结合河长制等相关专项工作，构建水域、岸线等水生态空间监管体系。在水资源确权方面，要以区域用水总量控制指标作为水资源使用权确权的基础，将取水许可作为取水权确权的途径和方式，区分不同农业用水类型确权到农民用水合作组织、农户等不同用水主体，以计划用水和水资源用途管制保障水资源使用权人权益和公共利益。

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深化水利改革存在的困难和问题

（一）部分改革的协调推进难度大一些改革任务涉及部门多、覆盖面广、影响范围大，在协调推动落实方面存在一定困难。如一些地方将河长制湖长制工作全部交给水利部门，没有有效形成协调联动机制。又如长江、黄河流域管理体制机制改革、水资源资产产权制度改革等涉水改革事项涉及多个部门，但有关各方对改革的认识和理解仍存有分歧。

（二）一些地方对改革存在畏难情绪、应付心态如因河湖现状开发利用程度深、利益网复杂，根治问题资金需求大、自身财力薄弱、市场发育不够等问题，一些基层河长湖长存在瞒报漏报河道问题，虚假巡河、应付式打卡式巡河等情况。

（三）改革进展存在不平衡现象突出体现在诸如吸引社会资本参与水利建设运营等本该由市场发挥效能的领域，仍然是政府占据主导地位，“两手发力”仍不平衡。此外，受到观念认识、水资源禀赋等情况限制，在推进诸如农业水价综合改革、水权改革等一些全国性的水利改革事项时进展还不太平衡。

（四）一些改革面临客观环境限制

一些影响较为深远的改革事项，受到政策导向调整、水利基础条件薄弱、基层单位能力欠缺等客观因素的限制，如受到中央有关管控地方政府债务要求的影响，地方吸引金融资金和社会资本开展水利建设难度加大；水权水价改革仍受指标分解和监测计量等基础工作的制约等。

（五）一些改革缺乏配套措施如机构改革后，省级水政监察总队普遍被撤销，1000多个县的水政执法机构和人员被部分或全部并入其他综合执法机构，在国家综合执法和事业单位改革尚未完成的情况下，造成水行政执法资源和手段严重不足

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对策建议

（一）进一步完善深化水利改革顶层设计贯彻落实党的十九届四中全会精神和习近平总书记重要讲话精神，对标推进新时代水利治理体系和治理能力现代化的客观要求，按照“坚持和巩固什么”“完善和发展什么”，对已开展的改革事项进行实效评估，梳理取得的成效、经验和存在的短板、弱项，明晰在新时代深化水利改革的目标路径，谋划有利于明确权责利关系、完善体制机制和制度体系的改革事项，进一步优化和丰富深化水利改革顶层设计，发挥改革对水利行业发展的引领和推动作用。

（二）更大力度推动改革落实习近平总书记在历次中央全面深化改革委员会会议上反复强调要重视改革落实，“坚定不移推动落实重大改革举措”“抓好任务统筹，精准推动落实”。深化水利改革也应多措并举强化改革落实：进一步加强改革统筹协调，强化对各项改革关联性的研判，注重沟通协调，谋划提出可整体推进改革的实施方案和操作指南，使各项改革发生“化学反应”；进一步发挥督察促落实的作用，综合运用督查、飞检、暗访等方式，及时发现解决改革落实中的问题；进一步强化考核，加强最严格水资源管理制度考核等改革考核工作的指挥棒作用，完善考核结果运用、责任追究及奖惩机制，形成对地方落实改革要求的有效激励和约束。

（三）更多发挥地方在改革探索中的作用鼓励引导地方探索更多原创性、差异化改革，及时总结和推广地方探索创新的好经验好做法，“由下自上”完善改革措施体系。积极指导地方出台有针对性的细化改革配套措施，破解改革中的“肠梗阻”。对于一些涉及修法、立法的改革事项，由于突破法律障碍需要较长过程，可由地方通过试点等方式，率先开展制度建设实践。

（四）强化对改革重大问题的研究对于长江、黄河流域管理体制改革、健全水资源资产产权制度等影响重大但路径措施尚不明确的改革事项应提前主动研究，尽早准备水利方案。对水资源税、重点河湖生态流量（水量）保障、用水统计调查制度等试点，应及时跟踪总结经验做法，研究分析出现的困难问题，完善推进相关改革的方式方法。

来源：水利发展研究 2020.06

作者：俞昊良，王丽艳，王俊杰，李 政

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