他山之石 | 部分国家水资源所有权制度及启示

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一、部分国家水资源所有权制度概况

（一）水权与地权关系及演变水资源所有权的发展经历了从依附土地所有权，到独立于地权并作为一项单独权利被保护的过程。传统上，一些国家将水资源所有权附属于地权。水资源对社会经济发展的日益重要性，使人们逐渐认识到水资源的独特价值。若将水资源作为土地的组成部分，其配置及开发利用不合理，不仅会危害包含水资源的土地所有权人的利益，还会引发洪涝灾害等。为避免上述问题，各国以立法形式将水资源所有权与土地所有权相分离。比如法国《民法典（1804）》依据土地权属将水资源所有权分为国家所有和私人所有两类。《法国水法（1992）》将私人所有水资源调整为国家所有,第1条规定水资源是国家资产。又如，早期的英国普通法规定，土地所有权人的权利“上至天空，下达地心”，土地所有权人对其所拥有土地上的水资源具有绝对的所有权。但《英国1989年水法》打破了此项规定，确立了水资源与土地权属分离的原则，其第7条第1款规定王室有使用和控制水道、地下水并保持水流畅通的权利。世界各国普遍都有水资源所有权的法律规定，通过宪法、民法或水法来明确水资源所有权（表1）

（二）水资源所有权归属水资源归国家或全民所有，由国家或政府统一代表行使所有权绝大多数国家通过立法确立水资源公有制度，将水资源归国家/全民所有（如中国、以色列、法国、德国等）或州所有（如美国路易斯安那州、蒙大拿州、爱达荷州等）。美国对水资源所有权的法律规定以州法规为主，各州在水法或在州宪法或州民法典中有所规定。关于水资源所有权的规定各州亦不相同。有些州将水资源规定为州所有，比如路易斯安那州、佐治亚州、蒙大拿州、爱达荷州、犹他州；有些州规定水资源属于州全体人民所有，比如华盛顿州、俄勒冈州、科罗拉多州、马萨诸塞州、加利福尼亚州。水资源公共所有权与私人所有权并存代表国家主要有俄罗斯、日本、西班牙。《俄罗斯联邦宪法》第9条规定土地和其他自然资源可以是私人所有制、国家所有制、地方所有制或其他形式所有制。《俄罗斯联邦水法典》详尽描述了联邦所有、私人所有各类水体形式。属联邦所有的水资源是更具有贯通性、流动性、面积较大，影响国防、国家安全、电力及运输等方面的重要水体；属私人所有的水体可以是面积小的封闭水体、与地表水没有水力联系且静止的人工水体。日本针对河川、地下水不同的水资源类型定义了不同的所有权类型。《河川法》规定河川水资源属于全体人民的公共财产。《日本民法典》规定土地所有权涵盖土地上下，地下水资源依附于土地，属于私人所有。《西班牙水法（1985）》分别规定了水资源国家所有和私人所有的情形。国家所有的水资源主要包括地表水和地下水，以及自然河流的河床、湖泊和池塘的基底、位于公共河道上的地表水库库盆；同时规定了流经私人土地的河流属于土地所有者所有。

（三）水资源所有权客体水以多种形态存在，并且能持续而迅速地由一种形态转化为另一种形态。因此，水资源所有权客体复杂多样。水资源国家、全民或州所有的权属客体主要有水流、水源、水体、水道、河川、洪水等。《俄罗斯联邦水法典》规定属联邦所有自然状态的水体，具有面积大、贯通性、流动性、与其他水体有水力联系、事关国家安全的特点。《西班牙水法》把内陆水（地表水和地下水）、自然河流河床、湖泊和池塘基底、公共河道上的地表水库的库盆、地下含水层划为国家所有。在日本，河川是水资源全民所有的客体，《日本河川法》规定河川属于全体人民的公共财产。美国蒙大拿州将州范围内地表水、地下水、洪水以及气态水划为州所有。流动水体不具有所有权权能由于流动水体具有不可控性，处于不断循环之中，难以界定其所有权归属。《德国联邦河道法》规定流动的地表水体之水和地下水不具有所有权权能。依附于私人土地的水资源所有权客体复杂多样。《西班牙水法》中指出：①由于雨水沿河床向下流动，若该河流源头所流经的土地属私人所有，则该河流属私人所有；②位于私人土地内的池塘属于私人所有。日本对地下水资源所有权权属规定，《日本民法典》规定地下水资源依附于私人土地，属于私人所有。

二、部分国家水资源所有权制度特点分析

（一）大多数国家立法将水资源归国家/全民所有或州所有水资源具有流动性，不能孤立存在，河流、湖泊、地下水等各类水体之间互通相连，水资源系统内部紧密联系，上下游水系、河流干支流在供水、排水等方面相互影响与制约，加之水资源是作为承载全民利益与公共福祉的公共物品。水资源系统性与整体性决定了大多数国家实行水资源公有制度。

（二）国家结构形式影响水资源所有制类型联邦制国家的州成员单位一般拥有水资源的立法权和所有权，以美国、俄罗斯为例，其水资源所有权分为国家所有、地方（州）所有和私人所有三种形式。相比之下，单一制国家水资源所有权形式较为简单，多数单一制国家通过宪法、水法等相关法律规定重要的水资源归国家或全民所有，仅部分国家存在私人所有的水资源。

（三）不同水资源类型，确定不同的所有权归属，对流动水体不界定所有权权能日本水法体系分别对地下水资源、河川等地上水资源确定不同的所有权归属。俄罗斯、西班牙分别规定了属国家所有、私人所有的水资源类型，通常依附于私人土地的水资源一般属私人所有。德国立法充分考虑到了流动水体的不可控性，对流动水体不界定所有权权能。

三、经验借鉴

水资源作为国家战略性资源之一，我国自然资源部“三定”方案中与水资源管理直接相关的内容主要有：履行全民所有水、海洋等自然资源资产所有者职责，开展水、湿地资源等专项调查监测评价工作，水资源统一确权登记、权籍调查等，监督管理地下水过量开采及引发的地面沉降等地质问题。水资源所有权制度是夯实全民所有自然资源资产所有者职责的基础，水资源所有权客体的界定是研究与水资源相关法律问题的逻辑前提。

当前中国水资源法律体系中水资源所有权客体的定义有些宽泛，水资源所有权客体类型偏少，缺乏细致分类，与俄罗斯、西班牙、德国等水资源管理经验丰富的国家存在差距，没有区分不同层级政府代理行使水资源所有权的权利边界。建议扩充水资源所有权客体概念的外延，综合水资源不同的赋存状态以及对经济、国防的重要程度对水资源所有权客体进行分类，分别明确国家所有、省级政府及相关部门代理行使所有权的水资源类型。这既是建立所有权资源清单与空间范围的基础与前提，也符合水资源所有权客体特定性原则。若水资源所有权客体界定不清，不仅不利于水资源合理高效配置，而且难以划清权利边界，易引发用水争端。

来源：国土资源情报

作者：赵晓宇，陈丽萍，陈 静

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