水利研究 | 典型地区农村水环境保护治理经验启示

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随着农村饮水安全工程的全面实施及农村自来水的广泛普及，近年来，国家更加重视农村水环境治理。《农村人居环境整治三年行动方案》强调“将农村水环境治理纳入河长制湖长制管理”，《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》列出专章规划“持续改善农村人居环境”有关内容，提出“梯次推进农村生活污水治理，…逐步消除农村黑臭水体，加强农村饮用水水源地保护”等要求。加强农村水环境保护治理，是生态文明建设的重要工作，关乎全面建成小康社会目标的实现。本文基于近年来对一些特色地区的典型调研，总结农村水环境保护治理的经验启示，并基于国家总体形势政策要求，结合水利部职责定位，对推动下一步工作提几点建议。

一

典型地区的有效做法及经验总结

考虑工作基础、类型领域、特色代表性等因素，本文选择了四个典型地区案例。这些案例兼顾了农村水环境保护治理的各方面内容，但着重突出农村河道和小微水体治理、农村饮用水源保护两个方面，既有全县层面的系统经验总结案例，也有典型村治理案例，做法都具有一定特色，亮点比较突出。四个典型地区的自然条件、经济发展水平等基本情况及主要特点如表1所列。

表1  典型地区基本情况及特点 

典型 地区	自然 条件	经济发展水平	农村水环境治理调研重点	主要特点
浙江省丽水市	中低山丘陵区； 水资源较丰富	东部发 达地区	农村河塘确权和管护	“河权到户、以河养河”、河道资源资产化管理
上海市嘉定区	平原河网地区； 水资源较丰富	东部发达地区	郊区河道管护	设立村沟宅河“靶点地图”挂牌销号、引入市场机制参与管理养护
云南省大理州	山丘区； 水资源较丰富	西南欠发达地区	湖泊生态保护区水环境综合整治	截污治污；系统治理
湖南省临澧县	山丘区； 水资源较丰富	中部次发达地区	农村饮用水源保护	设立饮用水源保护奖励基金；集中式水源全部“禁投”；设立水源保护监督员和监督台账

（一）浙江省丽水市“河权到户”改革

浙江丽水市推进河湖末端产权化和“河道资源资产化”管理，探索创新河湖管护机制，形成了“以河养河”的管护机制。

改革的总体思路。推行“河权到户”改革，把河流水体像承包田、承包山一样分段承包出去，解决农村河湖“没人管”的问题。承包人有权在河道内经营特色渔业、乡村旅游，同时负责河道的日常管护，使得政府、村集体、村民、承包户四方均获益，一举多得。通过改革，政府减少了河道保洁和管理费用支出，村集体得到一定承包收入，村民通过分红得到利益，承包户通过承包经营获得收入。

建章立制规范实施。制定了《丽水市河道资源管理改革实施办法》，明确了确权原则和程序、承包经营者确定方式，并明确要求合理分配承包经营权出让收益，用于农村水环境保护、基础设施建设等民生工程。

明确了河道管护责任目标。改革办法明确承包经营者在获取收益的同时，须严格遵守养殖方式、期限及范围等相关规定，履行河道清洁管护等义务。通过河权改革，改变了以往河道“重建轻管”状况，实现了以河养河、责权利统一，有力地推动了农村水环境保护和治理。

（二）上海市嘉定区绘制“靶点地图”进行集中治理

上海市嘉定区针对中小河道黑臭现象较为严重的问题，近年来以问题为导向，以解决问题为目标，绘制“靶向地图”进行水岸统筹、系统治理，实行挂牌销号，集中整治，快速见效。

具体做法。对全区所有等级的河道及村沟宅河开展“地毯式”排摸，绘制村沟宅河“靶点地图”，动员各街镇、村居梳理“靶点”问题上报至区相关部门，每个靶点都在嘉定行政区域地图上亮起“红灯”， 列入各有关部门系统治理工作计划，整治情况通过网络向相关单位“实况直播”，整治完毕后才亮“绿灯”。

引入市场机制参与管理。通过政府购买服务引入市场力量，公开招标选定管理养护单位，突出专业化和精细化，定人、定责、定包干区域。根据区相关部门制定的管理养护标准进行管理养护，按照服务绩效支付管养资金。嘉定区经过几年探索，已逐步实现全区所有河道（包括村沟宅河）管理养护市场化。

（三）云南省大理州多措并举保护和治理洱海

云南大理州从2016年开始开展洱海水环境保护治理攻坚战，建立环洱海截污治污工程体系，对洱海实行综合治理与保护，形成颇具借鉴意义的“大理模式”。

构建城乡一体的生活污水收集和处理体系。对环洱海周边城镇和农村生活污水实施有效拦截和处理，严格管控污水如湖。城乡一体的生活污水收集处理体系于2018年6月底环湖闭合运行，包括污水处理厂19座、小型分散污水处理站135个、截污管网4461.6公里、化粪池12.08万个、尾水塘库45座、自然净化湿地2.76万亩，构建了覆盖洱海四周的城乡一体化生活污水收集处理体系，实现了对流入洱海的污水全部截流和全部处理。

构建城乡一体的生活垃圾收集处置体系。全面控制污染源，加强对城乡居民生活垃圾的收集和处理。市政府与垃圾收集清运责任区（镇）签订《大理市洱海流域生活垃圾收集清运责任书》，进行日公示、月通报、季考核，通过工作目标倒逼服务效果，每天完成900吨城乡生活垃圾资源化处置，实现生活垃圾全收集、全处理和资源化利用。

构建多措并举的污染防控和生态保护体系。通过调整产业结构在洱海流域推进以“三禁四推”（禁止销售使用含氮磷化肥和高毒高残留农药、禁止种植以大蒜为主的大水大肥农作物；大力推行有机肥替代化肥、病虫害绿色防控、农作物绿色生态种植和畜禽标准化及渔业生态健康养殖）为主的农业面源污染防治工作，例如为减少农药化肥造成的面源污染，将大蒜种植面积从2017年的12.36万亩减至2018年的2.18万亩。对禁养区内46家畜禽养殖场进行搬迁等。在洱海周边划定生态保护的蓝线、绿线和红线，对绿线内1806户居民进行生态搬迁，拆除建筑面积约64.8万平方米，启动129公里洱海湖滨缓冲带修复和洱海绿道建设，形成环湖生态防护体系。另外，还建成流域内“三库连通”清水直补工程，实施了27条主要入湖河道生态化治理、洱海海西五镇清水疏导、农业面源污染末端拦截消纳等工程建设，已实现亿方清水入湖。

（四）湖南省临澧县下大力气保护农村水源地安全

湖南临澧县大力开展农村水源保护，下大力气保护饮用水水源地水质安全，强领导、增投入、出实招，见实效。

明确领导责任。临澧县成立了县、乡两级水源保护管理工作领导小组，把工作责任分解到水源保护区所涉及各乡镇，明确保护区水质在规定期限内达不到标准的实行一票否决。明确联系该乡镇的县级领导对所联系乡镇的水库、河道水源保护工作负总责。

全面实行“禁投”。临澧县将全县l51座水库、道水及部分骨干水塘全部纳入禁投范围，一律无条件解除投肥养殖合同，实行人放天养，并收回了小Ⅱ型以上水库的使用权，归口基层水管单位统一管理。加强农村水源保护区养殖业监督管理，禁止在保护范围内新建养殖基地，推进生态养殖零排放等，不惜代价加强水源地保护。

强化社会监督。临澧县每年对保护区水源地进行定期监测，监测结果及时全部向社会公开，接受社会监督，倒逼全县水源保护工作开展。聘请人大代表或政协委员为水源保护监督员，发放专门的水库水源保护监督员工作台帐，定期监督、登记上册，一月一汇总。建立举报奖励制度，对及时举报查实的举报人给予一次性奖励等。

二

典型地区农村水环境保护治理启示

（一）提高思想认识是开展农村水环境保护治理的先决条件

农村水环境状况是体现乡村振兴战略“生态宜居”的重要方面。实施农村水环境治理与保护有利于改善农村地区的人居环境，提升农村生活质量，促进农民身体健康；有利于改善农业生产条件，提高农产品的产量和质量，保障粮食安全；有利于引导农民转变观念，营造文明、健康、向上的社会氛围，为农村赢得更大的发展创造条件。因此，应将农村水环境保护治理作为乡村振兴战略的重要指标，纳入各级政府和部门的重要工作任务进行考核，并在全社会形成共识，形成上下互动、齐抓共建、全民参与的良好局面。

（二）健全责任体系是推动农村水环境保护治理的重要保障

农村水环境治理工作涉及水利、生态环境、建设、自然资源、卫生、农业、扶贫等诸多部门。虽然各部门职责分工明确，但存在职能交叉、界限不清甚至相互推诿的现象，需要切实强化政府主体责任，实现多部门分工协作，统筹规划和部署，做到制度健全、责任落实、监管到位、保障有力。比如湖南省临澧县为推动农村水源保护工作，成立县、乡两级水源保护管理工作领导小组，把工作责任分解到水源保护区所涉及各乡镇，水利、环保、畜牧等部门及有关乡镇整体联动，并且明确联系乡镇的县级领导对所联系乡镇的水源保护负总责，从而形成上下齐抓共管、整体联动、协调推进的工作格局。

（三）保护与治理并重是开展农村水环境保护治理的根本措施

农村水环境保护治理是一项复杂的系统工程，涉及到对过去存在的“四乱”现象清理整治，河湖水体自身问题的治理，水系连通及小流域综合治理等，更重要的还是对流入河湖水体的污染物控制。比如云南大理州多措并举，系统治理，建立环洱海截污治污工程体系，从根子上阻断了流入洱海的污染源，并对影响范围内的居民生活污水和垃圾进行无害化或资源化处理，标本兼治，形成保护与治理并重的格局。实践证明，农村水环境保护治理必须实行保护与治理并重，源头截污治污优先，实施流域综合治理，决不能再走过去那种“先污染后治理”的弯路。

（四）强化监督和全民参与是保证农村水环境保护治理效果的重要支撑

当前，随着农村供水工程设施不断完善，排水设施及污水处理严重滞后，农村水环境面临的水质污染压力越来越大，在加强农村水环境保护治理过程中迫切需要强化监督，并且不断扩大社会公众的参与度。通过监督倒逼有关部门的责任落实，可推动做实水环境保护治理工作。通过定期公布河湖水体水质监测结果，可引导群众对水环境保护的关心、知情、参与和监督，共同参与到水环境保护工作中来，促进农村水环境治理取得实效和得到持续保护。农村水环境保护治理涉及面广，特别是量大面广的居民生活污水和生活垃圾的无害化处理，更需要广大农民的支持配合和主动参与，通过培育农民群众的主体意识，激发全民参与热情，形成政府主导、全民参与的水环境保护治理氛围，才能真正实现乡村振兴战略目标。

三

几点建议

（一）强化责任，将农村水环境保护治理作为河湖长制考核的重要指标

实行“河湖长制”以来，全国面上河湖管理水平得到很大提升，特别是在大江大河大湖等重要河湖水体的治理保护方面效果明显。农村水环境治理保护是河湖管理的重要组成部分，更是乡村振兴战略目标的重要内容，也是实现两个一百年目标的重要指标，而且农村水环境治理保护量大面广，情况复杂，要实现农村水环境保护治理工作取得突破性进展，必须借助“河湖长制”这个平台，将其与大江大河大湖一样纳入河湖长制考核，切实落实领导责任，推动农村水环境保护治理工作向纵深发展。要把河湖长制向县乡以下延伸，建立健全村级河湖长体系，压实基层河长的责任，逐级对上负责，确保省市级总河湖长的职责能够延伸到农村，实现河湖水体保护治理全覆盖。中央已明确提出“把农村水环境治理纳入河长制、湖长制管理”的要求，建议从两个方面落实：一是建立健全村级河长，形成省、市、县、乡、村五级河长体系，实现对农村小河道、渠道、沟塘等河湖水体管理全覆盖。二是完善河长制考核内容指标，将农村生活污水处理情况、农村生活垃圾处理情况、畜禽粪污资源化利用情况等重要指标纳入“河长制”考核指标体系，提高农村水环境治理工作的针对性和有效性。

（二）因地制宜，多措并举对农村水环境实施系统治理与持续保护

从各典型地区特别是云南大理州洱海水环境保护治理经验，率先实行源头治理是关键。水环境破坏表现在水里根子在岸上，必须水岸统筹系统治理，目前广大农村“上水”普遍得到解决，但是“下水”基本没有解决，加强对农村生活污水的有效拦截和处理，严格管控污水排放势在必行。可结合地方开展的各种乡村振兴、新农村建设、美丽乡村建设专项行动，积极推进城乡一体的生活污水收集处理体系建设，实施污水处理，对居住分散的农户全面普及化粪池或建设小型分散污水处理设施，逐步杜绝污水直排。同时全面控制各类污染源，加强对村民生活垃圾的收集和处理，实行无害化处置或资源化利用。科学规划和调整农业种植结构，推广普及高效灌溉，减少农药化肥造成的面源污染，对河湖水体周边划定畜禽禁养区，严格规范水产养殖，禁止投肥养殖等。因地制宜推进河湖沟塘治理，广泛推行“清四乱”行动，对过去多年形成的乱占、乱采、乱堆、乱建等各类问题进行清理，开展清淤疏浚，恢复河湖健康生态。有条件的地区推行“水系连通”工程或小流域综合治理，促进河湖水体不断优化。借鉴浙江丽水实施的“河权到户”改革，可结合小型水利工程产权制度改革，将农村河湖沟塘承包给农户经营并负责管养，实现以河养河。还可以通过完善村规民约，探索村民门前三包管理、党员乡贤长老领养等方式加强河湖沟塘管理养护。具备资金条件和规模化管理的农村河湖沟塘，也可探索引入市场化和专业化管理模式。

（三）两手发力，吸引社会资本推动农村发展特色产业带动水环境综合治理

中央关于实施“乡村振兴”战略的意见中明确提出“将乡村生态优势转化为发展生态经济的优势，……提供更多更好的绿色生态产品和服务，促进生态和经济良性循环”。有条件的地区可探索将农村水利和水环境治理项目与农村相关特色产业发展结合起来，将农村良好的生态资源作为资本，吸引特色企业进行合作经营。比如探索农村水环境治理项目与乡村旅游结合，与种植大户合作等，带动第三产业发展，提升整体经济效益。

（四）健全法治，为推动农村水环境治理保护提供法律支撑

在推进《水法》《河道管理条例》等涉水法律法规修订之际，适当增加与农村水环境保护治理紧密相关的条款，以提高农村居民饮水健康和生活质量为目的，以农村水资源的开发利用与水生态环境保护相协调为原则，增加若干专门条款，包括分散式农村水源保护、农村小微水体保护治理、农村小流域治理和保护等方面内容。推动制定《农村供排水条例》，要明确将农村供排水事务统筹纳入到公共产品提供范畴，作为重要的农村基础公共服务设施，突出地方政府主导。条例要专门规定农村污水处理的相关规范，明确农村污水处理的规划、建设、资金投入、项目建设、运营管理、日常防护等方面的规范事项。

来源：水利发展研究 2020.06

作者：李肇桀，王亦宁

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