水利研究 | 社会资本参与流域综合治理回报模式及决策边界研究

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前 言

流域综合治理是生态文明建设特别是水生态文明建设的重要组成，是践行绿水青山就是金山银山理念的必然选择。一方面，公众对水生态、水环境、水资源等综合治理的需求催生巨大的生态产业市场；另一方面，我国的制度变迁进程、经济和财政以及金融方面的改革也将释放出巨大的政策红利。政策的支持和人民群众的需求为社会资本参与流域综合治理提供重要的契机。目前，社会资本参与流域综合治理项目多采用PPP模式，该模式能够有效缓解地方财政资金不足，有利于项目加速落地，同时能够充分发挥企业高效成熟的管理优势，提高项目建设的质量、速度及后期运营效率。然而，社会资本参与流域综合治理工程仍然受到政企合作、盈利模式等相关因素制约，存在一定风险。本文探讨以PPP模式为主的社会资本参与流域综合治理的风险管控、回报模式以及决策边界，旨在从社会资本视角剖析可能影响企业参与流域综合治理的各项因素以及相关考虑，为政府和社会资本更好地开展合作，将流域综合治理工作做好提供支撑。

Part  一

社会资本参与流域综合治理的风险因素分析

（一）流域综合治理项目投资特点

流域综合治理项目具有公益性和准公益性，项目投资特点包括几个方面：一是投资规模较大。流域综合治理项目一般由防洪疏浚、堤防加固、河道整治、生态修复等多种工程类型组成，在建筑材料和保障设备上需要投入大量成本，一般投资规模都比较大，对项目融资要求也比较高。二是投资周期较长。流域综合治理项目是基础项目，建设和运营投资周期较长，经过较长时间才能回收资金，项目可能受到利率和汇率波动等影响。三是影响投资效果的因素多。基础设施项目的投资效果与项目的整个生命周期有关系，在项目的全生命周期中受到建设时间、范围、完工质量以及运营时价格波动等多方面因素的影响。四是投资决策复杂。流域综合治理项目建设周期长，受到制约因素较多，项目从规划设计、建设实施到运行管理等全过程中各种环境因素均在不断变化，这就增加了社会资本投资决策难度。

（二）流域综合治理项目风险因素分析

1、项目预期收益不足

流域综合治理项目涵盖堤防加固、清淤疏浚、河道整治、水土保持等众多公益性项目，项目本身没有造血功能。在PPP模式中，社会资本靠政府付费、可行性缺口补助等方式获得利益，这种情况存在很大的不确定性。一旦项目无法获益，这种投资大、周期长的流域综合治理项目很可能将社会资本拖垮。

2、项目融资成本较高

流域综合治理项目建设需要大量资金，社会资本通常通过银行贷款等方式筹措建设资金，因受国家管控政策、金融货币政策、金融市场形势、自身资信状况等因素影响，可能造成利率出现较大波动，融资成本超出项目财务承受能力、融资期限错配等风险。特别是近年来，党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，不断规范和提高融资门槛，规范政府与社会资本方的合作行为，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，客观上造成了融资难度加大，融资成本升高。

3、政府付费能力不足或政府失信

由于流域综合治理项目中大部分工程为公益性和准公益性工程，社会资本采取PPP模式参与项目时，回报机制多采取政府付费方式，加之流域综合治理项目运营期一般在10~30年左右，在项目运营过程中，存在政府因各种原因导致兑现政府付费的承诺的情况，如地方财政困难，过高的债务压力可能导致地方政府无法履约，或前期对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺，致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现；个别地方政府换届后，推翻或单方改变双方的合作协议。如果出现上述情况，可能导致项目停滞，甚至造成项目提前终止。

4、相关的政策法规尚不完善

流域综合治理属于公共基础设施建设的一部分，作为重要参与者之一的社会资本方应受到相应法律规范的约束与保障。而我国在PPP项目方面还没有建立完整、完善的法律规范制度，缺乏对PPP应用范围、政府审批权限、流程和管理程序、政企的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、财政规则与会计准则等内容的规定，无法对社会资本的切身利益给予应有的维护与保障。

Part 二

社会资本参与流域综合治理回报模式分析

项目收益是社会资金参与流域综合治理投资决策中所考虑的最关键因素之一，也是社会资本投资决策风险控制中最重要的一个环节。受到流域综合治理项目多数为公益性准公益性项目特点的影响，PPP模式下项目回报机制绝大多数是政府付费和可行性缺口补助，回报模式单一，不确定性较大。因此，在投资决策中，应与政府一起，根据流域特征，针对所涉区域实际情况，设计相关项目运作回报模式，按照“保本微利”的原则，保证社会资本投资的基本收益。 

（一）模式一：“公益性建设+经营性打捆”模式

在前期设计时，将部分与流域综合治理相关的经营性项目打捆进来，增加项目造血点，提高项目本身的盈利能力。如将流域内需要新建的供水水厂一并纳入综合治理项目投资建设，并在项目运行阶段按照一定年限赋予社会资本水厂特许经营权，提高项目整体收益；依托流域区域规划，结合乡村振兴战略实施，将产业园区发展，如绿色农产品加工、乡村文化旅游、周边土地特色种植、提防林地开发等项目打包加入流域综合治理项目，提供一段时期的特许经营，或采取将经营性项目收益部分返还社会资本的方式来提高社会资本的收益预期。

（二）模式二：“公益性建设+开发权让渡”模式

由社会资本出资统一实施流域内所有公益性项目建设，搭建生态流域大平台。政府让渡流域治理实施完成后一段时期内项目整体开发的特许经营权，社会资本可以自主开发也可与其他社会资本共同开发，或采取招商形式将部分特许经营权转让，如水土资源开发，城市、工业供水，林业，渔业，绿色农业，水力风能太阳能发电等经营性项目的经营权，转让所得收入用以弥补前期建设实施流域综合治理公益性项目时投入的资金成本。

（三）模式三：“公益性建设+经营性补偿”模式社会资本投资实施流域综合治理中的全部公益性项目，政府在一段时间内让渡地方已建经营性项目（存量项目）的特许经营权或以参股的形式参与该类项目的经营管理，如水力发电、城市供水、工业供水、住宿旅游、资源开发等。用经营性较好的项目来弥补社会资本在流域综合治理中所投入的资金成本，两类项目互不干扰，独立运行，但在财务平衡分析时统一考虑。在充分协调、精心设计、顺利操作的前提下，此类模式可以实现社会资本整体获得较为理想收益的目标。

Part 三

社会资本参与流域综合治理决策边界

在梳理总结水利、交通、能源等各行业100个PPP失败项目的基础上，结合江西省、重庆市等地流域综合治理PPP相关项目调研，从投资规模、投资周期、建设区域、工程类型数量等方面确定社会资本参与流域综合治理项目决策边界。

（一）边界1：项目总投资规模不宜超过10亿元

投资规模主要包括流域综合治理项目的总投资规模以及企业参与项目所需要的投资规模，两个指标均是企业参与流域综合治理项目时需要考量的重要的核心因素。项目总投资规模过大，项目投资各方所需要投入的资本金就很大，导致参与各方资本金出资或融资出现问题的概率变大。笔者认为，流域综合治理项目投资总规模不宜超过10亿元，企业参与项目所需要的投资规模应依据谈判要求并结合自身能力，牵头组织开展建设的不宜超过社会资本总体资本金规模的55%，合伙参与的不宜超过社会资本总体资本金投入的20%。

（二）边界2：项目投资的建设周期宜为2~3年投资周期具体包括建设周期和运营周期。在项目决策时，应充分考虑投资周期，特别是建设周期，建设周期越长，可能出现的不确定性就越大，政府支持、政策延续、融资成本等都可能发生变化。加上建设过程中可能出现的因设计变更、征地拆迁受阻、其他事项协调时间延长带来的工期延误，会使企业在建设成本上遭受更大的损失。笔者认为流域综合治理项目最终完成的极限时间应不超过5年，否则会有工程中止的风险，基于此，合适的流域综合治理项目建设周期宜为2~3年。在采用PPP模式的情况下，项目本身有“造血点”能够实现保本微利的，可以考虑较长的运营周期，但尽量不超过15年，如果采用政府付费模式，为减少可能出现的不确定性，企业参与项目运营周期在10年左右为宜。

（三）边界3：治理区域包含行政单元不宜超过3个县（区）流域综合治理应以流域为单元整体规划，分区域分时期分阶段推进，每期项目实施时不宜涉及过大范围过多行政区域。一些项目范围过大，涉及行政单元较多的项目，在征地拆迁、移民协调等方面牵扯精力巨大，严重影响项目建设工期。笔者认为，流域综合治理项目范围所涉及的行政单元尽量控制在3个县（区）以内，在考虑条件允许的情况下，可考虑以县域为单元开展流域综合治理工作，尽量减少跨区域横向协调。

（四）边界4：项目工程类型不易超过5类

流域综合治理项目涉及范围较广，包含水利、农业、环保、林业、渔业、国土、旅游等多个领域，主要开展防洪疏浚、地方加固、水土保持、水环境治理、生态保护与修复、河岸景观提升、绿色农业等，个别项目还包含港口和旅游开发等，工程类型多，专业范围广，技术要求高，协调难度大。社会资本在投资决策时，应充分考虑项目建设内容、工程类型等，坚决参与自身熟悉的工程项目类型。同时，项目包含的工程类型不宜过多，笔者认为，流域综合治理项目所包含的工程类型宜为3~5类，有利于集中技术力量做好项目建设和实施。

（五）边界5：拥有完全的决策自主性完全自主性表现在两个方面，一方面是可以完全自主决定是否参与项目实施，可以在符合法律、合同和相关规定的前提下自主决定是否继续参与项目的实施。特别是国有企业，虽然是政府所属，有也必须履行作为国企的社会责任，但国企本质是公司，投资决策的前提还是有所盈利（保本微利），在投资决策时不应受到政府干扰，充分享有自主性；同时，对于出现风险，明确无法继续实施的项目，在符合法律，合同和相关规定的情况下，有自由选择退出项目的权力。另一方面是在经营层面应具备完全的自主性，PPP项目的经营阶段，应充分发挥企业效率高，专业性强的特点，自主开展经营活动，接受政府监督和绩效评估但不应受到政府干扰。

来源：水利发展研究  2020.07

作者：李 淼  孟德娟

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