水利研究 ｜ 国内流域立法实践及其对制定长江保护法的启示（上）
本文字数：6000
阅读时间：约15分钟
前 言
长江流域横跨我国东部、中部和西部三大经济区，是我国经济和社会发展的重要支撑，也是我国重要的生态宝库。但是长江流域生态环境复杂、人口众多、经济开发迅速、发展方式不尽合理，这使得长江流域的生态问题日趋严峻，多元利益冲突更为激烈。自中国共产党第十八次全国代表大会以来，党和国家高度重视生态文明建设的立法工作，全国人大代表、政协委员也多次提出制定长江保护法的议案。近年来，国内流域立法取得了重要的突破和进展：在国家层面，国务院制定了《太湖流域管理条例》；在地方层面，青海、陕西、贵州、广西、湖南等多个省份纷纷制定了与流域综合保护有关的地方性法规和地方政府规章。上述法规规章为国内流域保护提供了有力保障，也为国家推进长江流域保护立法提供了借鉴和启示。需要说明的是，流域立法包括单流域综合法规和单流域专项法规，本文重点分析单流域综合法规。
Part
Ⅰ
流域立法现状
截至2019年11月底，除国务院外，我国共有7个省(自治区)出台了与江河湖泊综合治理保护有关的地方性法规和地方政府规章(见表1)，根据《立法法》规定，设区的市、自治州也享有地方性法规和地方政府规章的立法权。如广东省广州市、云南省西双版纳傣族自治州制定了《广州市流溪河流域保护条例》《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江流域保护条例》。本文重点讨论国家及省(自治区、直辖市)层面的立法，对省级以下的立法暂不讨论。从表1可知，国内流域立法具有以下特点：第一，立法主体以省(自治区)人大及其常委会为主。除了国务院制定的《太湖流域管理条例》之外，在9个地方流域立法中，仅有1个立法是由省人民政府制定，其余皆由省(自治区)人大及其常委会制定。流域是以江河湖泊为中心，通过森林、草地、湿地等生态环境与水文循环衔接成完整的生态区域，在环境保护中占有重要的地位。流域生态保护是行政区域内长远性、全局性、根本性的重大事项，对区域内可持续发展、生态健康与安全有着重要意义，由地方人大制定地方性法规也更符合地方流域综合管理立法的制度建设需求和实践需求。第二，近年来流域立法步伐明显加快。在10个流域立法中，2010年以后制定的有7个。随着城市化和工业化的快速发展，污染问题日益严重，生态保护成为了社会关注的焦点问题。在建设“两型社会”的背景下，对流域进行统一协调管理有助于平衡经济发展与环境保护，流域立法已成为流域治理的客观需要。第三，立法侧重点有所区别。归纳起来主要有两种类型：一种是以“水”为核心进行流域立法，强调对水资源、水环境、水生态的保护，如《陕西省渭河流域管理条例》《湖南省湘江保护条例》；另一种是从流域自然生态系统出发，将流域生态环境保护作为流域立法重点，强调对流域生态环境的整体性、多样性和可持续性的保护，如《青海湖流域生态环境保护条例》《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》《山西省汾河流域生态修复与保护条例》。
Part
Ⅱ
流域立法的亮点和经验
保护优先原则本质上是为了处理流域开发与保护之间的冲突。在当代社会，流域内生态失衡、水土流失、水质下降等环境问题日益凸显，对社会经济的发展造成很大影响。这些环境问题主要分为两类：一是流域环境污染，即由于人类不适当地向流域生态环境中排入污染物所造成的对环境和人类的不利影响和危害。二是流域生态破坏，即由于人类不适当地开发利用流域内水、土壤、森林等自然资源对环境和人类所造成的不利影响和危害。事实上，环境本身具有自净能力，可以通过大气、水流的扩散、氧化以及生物作用，将受污染的环境恢复为原有状态;而流域内的水能、土壤、森林、生物等可再生资源也能在一定周期内自我更新、复原。但是如果人类对流域资源的开发利用超出了合理限度，就会对流域造成不可逆转的损害。为此，一些省份率先改变“开发优先”或“保护与开发并重”的治理观念，明确规定了“保护优先”的基本原则及相关措施，要求对流域的保护行为优于对流域的开发利用行为，在流域生态环境的纳污能力和自我恢复能力限度之内进行合理开发。流域立法在这方面的主要做法：一是在总则中明确规定保护优先原则。如《太湖流域管理条例》规定：“太湖流域管理应当遵循全面规划、统筹兼顾、保护优先、兴利除害、综合治理、科学发展的原则”。二是强调源头控制，避免不合理的开发利用导致流域环境污染和生态破坏。例如，在水资源方面，湘江流域规定了最严格的水资源管理与保护制度，通过流域用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污等措施对水资源的开发进行控制；在渔业资源方面，设立禁渔期、禁渔区、水产种质资源保护区、水生动植物自然保护区，加强流域珍稀特有鱼类保护；在工程建设方面，禁止在流域生态环境保护的重点区域内新建耗水量大、污染严重的建设项目，鼓励建设项目进行清洁生产，减少用水量和污染物排放。三是采取一系列保护措施，修复流域生态环境，提高环境承载能力。例如，加强生态湿地保护，增强水体的自净能力；加强生态林地、草地的建设与保护，提升植被水源涵养功能、防治水土流失；加强对流域内野生动植物及其他生物资源的保护，保持生物多样性。
流域保护管理体制是确立流域保护管理主体、管理职能以及不同主体之间的关系的组织制度，解决的是各级人民政府、流域管理机构、有关部门、社会公众等各方主体在流域保护与管理过程中的职责、权限划分、相互关系等问题。流域内各行政区、各部门之间的职责划分是否合理，直接关系到流域保护管理的有效与否。由于流域往往跨越多个行政区，其保护管理包括资源开发利用、污染防治、生态保护和修复等内容，涉及水利、环境保护、交通运输、发展和改革、自然资源、林业、农业、畜牧水产等多个部门。在我国现行的行政管理框架下，这种部门管理和各行政区域分级管理并存的管理体制下必然存在着职能交叉、各自为政、分割管理等问题。为此，各地在流域立法中率先进行突破，实行流域管理与行政区域管理相结合，较好地理顺了流域保护管理体制。流域立法在这方面的主要做法：一是设立流域管理机构，对流域进行系统化、综合化的管理。如渭河流域管理机构依据法律法规和政府授权，负责渭河全段的综合协调、管理监督和行政执法，并对设区的市、县(市、区)的流域管理实施业务指导。二是改进区域管理，建立健全区域间或部门间的流域管理协调机制。多数流域立法明确规定，由省级人民政府实行对流域保护管理的统一领导，各级人民政府、有关行政主管部门按照各自职责负责本区域内流域保护管理工作。如湘江流域立法明确规定要建立区域间或部门间的流域管理协调机制，通过区域合作、联席会议、联合执法、信息共享等方式，统筹协调流域管理中的重大事项。三是明确规定流域管理和区域管理的关系，避免二者冲突。在各地流域立法中，流域管理和区域管理呈现多重关系。首先是服从关系，如《贵州省赤水河流域保护条例》明确规定行政区域管理应当服从流域管理;其次是合作关系，如《太湖流域管理条例》规定，太湖流域管理机构应当会同两省一市人民政府，制订太湖流域洪水调度方案，报国家防汛抗旱指挥机构批准;最后是分工关系，如《陕西省渭河流域管理条例》规定，由省渭河流域管理机构受理审查在渭河、泾河、洛河河道内设置入河排污口，由设区的市水行政主管部门受理和审查在渭河其他重要支流河道内设置入河排污口。
流域规划是流域综合管理的重要工具，对流域的发展起到长远性、全局性、战略性、方向性的指导作用。合理的流域管理规划能够有力地保护流域生态环境，实现对流域资源可持续开发利用。现行法律中，与流域保护密切相关的行业规划多达数十个。明确要求以流域为单元编制行业流域规划的有流域综合规划及专业规划、流域防洪规划、流域水污染防治规划、流域水土保持规划、流域航道规划等，其余与流域开发利用保护密切相关的有环境保护规划、港口规划、土地利用总体规划、工业固体废物污染环境防治工作规划、电力发展规划、可再生能源开发利用规划、水域利用规划、循环经济发展规划等。其中，流域综合规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署，是目前流域规划中最具有综合功能的流域规划，但由于法律授权所限，尚不具备国土空间开发利用管控、各类生态红线和生态保护区划定、重大产业布局等方面的协调指导功能。总体而言，目前各类流域规划之间缺乏有效统筹，尚处于各自为政的状态，难以形成规划保护合力。针对流域规划系统中存在的问题，一些省份率先在立法上进行突破，达到了很好的效果。地方流域立法在这方面的主要做法：一是以流域生态系统管理为基本理念，制定流域生态环境保护总体规划。如渭河流域立法规定“省人民政府发展改革行政主管部门应当会同省人民政府环境保护、水、林业、农业、国土资源、住房城乡建设、交通运输、旅游等有关行政主管部门，编制渭河流域生态环境保护总体规划，报省人民政府批准后实施”。二是注重规划之间的协调性。从横向而言，流域规划应当与同位阶规划协调和衔接，如《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》中规定漓江流域生态环境保护总体规划应当与桂林市城市总体规划、桂林市土地利用总体规划、漓江风景名胜区总体规划相衔接；从纵向而言，应当对不同规划的编制机关、编制基本程序、规划效力等内容做出明确规定，如《贵州省赤水河流域保护条例》规定，区域规划应当服从流域规划，专项规划应当服从综合规划，县级以上人民政府有关部门应当根据赤水河流域保护综合规划、产业发展规划、专项规划，制定本行政区域内赤水河流域保护规划、产业发展规划和专项规划。
流域保护是一个系统工程，涉及面广，综合性强，影响范围大。要落实流域保护内容，创造良好的流域规划实施环境，解决流域保护中的重大问题，必须建立完善的保障措施，助力流域保护和管理综合目标的实现。在这方面，各地重点围绕资金投入、流域执法、公众参与、信息公开等关键环节，结合流域保护的特殊性进行了规定。地方流域立法在这方面的主要做法：一是加大流域保护资金投入。如渭河流域、赤水河流域均规定了应当将流域生态环境保护资金纳入同级财政预算。汾河流域将汾河流域生态修复与保护工作纳入国民经济和社会发展规划，建立专项资金，逐步增加财政资金投入。赤水河流域还进一步强调了“在安排生态建设、环境保护、种植业、旅游业、文化保护资金和项目时，应当向赤水河流域倾斜”。二是统一执法机制。各地主要采取两种模式，一种是规定流域管理机构在法定授权范围内或受委托范围内负责行政执法、实施行政处罚，如渭河流域管理机构依照条例规定和受黄河流域管理机构、省水行政主管部门委托，负责渭河全段的综合协调、管理监督和行政执法；另一种是由人民政府决定一个行政机关行使相对集中行政处罚权，如漓江流域规定“市、县人民政府在开展保护漓江流域生态环境工作中，可以依法相对集中实施行政许可和行政处罚”。三是健全公众参与机制。多数省份积极推动公众参与，鼓励支持社会力量通过投资、捐资、举报、参与等方式进行流域治理、生态建设和保护。《湖南省湘江保护条例》还进一步规定了流域保护决策中的公众参与，对于涉及到湘江保护中的重大决策事项，应当采取听证会、论证会、座谈会、协商会等方式广泛听取社会公众和专家学者的意见。四是建立信息共享制度。例如，太湖流域规定“国家按照统一规划布局、统一标准方法、统一信息发布的要求，建立太湖流域监测体系和信息共享机制”；湘江流域将信息共享作为湘江保护跨行政区域合作的方式之一；渭河流域规定对流域水质、水量建立信息共享机制，发现重点水污染物排放总量超过控制指标或者超过水体功能容量的，及时报告县级以上人民政府。
作者：李政 陈永 潘静雯
往期推荐