参阅报告 | 国外农业水资源税费实践经验及对我国的启示（下）
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Part
Ⅱ
我国农业水资源税费存在的问题
当前我国正在进行水资源税改革试点，改革初显成效，同时也发现一些问题，农业问题尤为凸显。虽然较其它行业，农业水资源税执行的是“从宽从低、定额管理、超限征收”的政策，但各地税改进程仍然步履维艰、困难重重。
我国关于水资源有偿使用在多部法律或政策中有所规定，虽然内容各有侧重，但也有交叉、重叠，局部内容存在冲突，造成实际执行政策时无所适从。例如关于农业生产取用水是否含供农村人口生活用水的集中式饮水工程，不同政策文件有不同规定。《关于水资源费征收标准有关问题的通知》中规定，主要供农村人口生活用水的集中式饮水工程取用水限额内不交，超限额交水资源费；而《水资源税改革试点暂行办法》等文件中均规定是从低制定税额标准。再如，关于取用水限额，在《水法》第六十九条中的取用水限额是指用水上限，不得超过这一限额标准，否则属于违法行为。而农业水资源税的超限额用水征税是指合理划定农作物或畜禽养殖正常生产所需水量标准，超正常需求用水需纳税。相同提法两种含义，即前者的限额指的是依法取水量，后者则是为约束农业粗放型用水行为、鼓励节水灌溉等划定的正常用水标准。当前法律政策的实操指导性有待加强。现行《水资源税改革试点暂行办法》和《扩大水资源税改革试点实施办法》规定农业用水超限额征收，从低制定税额标准。但是限额红线如何合理界定，税额标准如何科学计算，征管程序如何高效执行、农业生产与资源节约怎样才算优化配置、纳税积极性与农民利益间如何达到平衡等诸多实际问题，现有法律政策鲜有涉及，对于不同地区、不同水源、不同用途、不同种植结构等水资源税费的计算依据仅是部分提及，无详细的操作指南，各地区在限额制定和计算标准上没有准确的法定依据，出现政策不能有效落地问题。
农业水资源税征收工作敏感度较高，各地区认识不统一，存在征收水资源税和扶持农业减轻农民负担相互矛盾的观念。南方地区水量相对丰沛，水资源供需矛盾不突出，因此对于水资源税改革内生动力不足，甚至有些地区还提出农业用水免税。北方地区缺水，尤其是靠取地下水灌溉的地区，地方政府对节水和水资源税改革积极性相对较高，但是对于部分一向视水资源为无偿使用的农业用水户来说，还未形成节约用水和水资源有偿使用的正确观念。另一困难来自于征管部门行政成本过高。我国农业用水存在用水户数量庞大、计量基础薄弱、底数不清等情况复杂，使得农业用水征税成本远高于其它行业，并且效率低、效果差。从实际执行效果看，大多数地区的农业水资源税实际上处于未征收状态。
目前国家尚无如何制定农业水资源税征收限额标准的指南和规定，各试点地区依据自身条件开展了尝试。农业用水较少的经济发达地区（如北京市）将用水限额设定为实际用水量的一半；而有的试点较早地区（如河北省）以满足当地主要动植物正常生产所需的年度取水量为征税限额起点；有的农业用水占比较高且征收困难的地区（如陕西省、四川省）为了省事就直接套用现有的行业用水定额；而多数地区对于征收农业水资源税采取消极应付对策，将限额定得过高来避免纳税。可见，关于农业取水限额标准的制定有高有低、有紧有松，差距较大，随意性较强。总之，目前农业用水限额设定正面临进退两难的局面，如果限额制定过高，超限额征税形同虚设，达不到节水目的，与水资源税设立目的相悖；限额制定过低，势必增加农民负担，不利于保护农业，与乡村振兴战略、保护“三农”政策相悖。
（四）实际取用水计量难度大计量设施覆盖率低和计量不到位直接影响了水量核定和征税效果。目前大多数省份农业用水计量设施严重不足，农业供水工程面广量大，现有财力和技术水平难以做到用水计量设施全覆盖。据统计，2016年全国农业用水计量设施安装率仅为35.8%，很多地方农业用水无法准确计量。有的省份采取以电折算的方式确定用水量，有的通过水位流量关系曲线等方法简单估算。在以电折水的方式中，很多地区农业用水往往与其他用水共用一个电表，无法区分终端用电性质，造成无法准确计量的问题。还有一些居住分散且取水量少的山区，这种测算方法也未必适用。无论哪种替代方法，准确度都存在质疑。而安装计量设施，既需要投入大量的安装经费，还需要后续维护管理资金，收缴的税费远低于投入成本。
（五）水资源税用途不够明确，农业水资源税收返还机制未建立Part
Ⅲ
我国农业水资源税改革的对策建议
建议借鉴以色列、德国等国的经验，强化法律法规体系建设。全面梳理我国现有涉及水资源税费等有偿使用的相关政策法律，从细节入手、对内容不一致、指导欠具体、执行不落地等内容进行充分梳理研判，注重客观需求和实践操作，增强政策的精准性，使之形成一个互相补充、互相配合、实用性强、高效顺畅的政策制度体系。注重客Ⅲ观需求和实践操作，从细节入手，规范相关法律政策的统一性、精准性和可操作性。建议在《水法》中增加水资源税相关内容，在《取水许可和水资源费征收管理条例》《关于水资源费征收标准有关问题的通知》和《扩大水资源税改革试点实施办法》中增加农业水资源税费限额起征点的确定原则、税率标准指南、税收优惠尺度、税款分配方针、以及农业水资源税纳税人核定标准等。建议精准对接农业水资源税费征收的实际问题，组织开展专题研究。就农业用水征收税费的限额划定原则、税额计算标准、征收管理流程、奖励惩罚办法以及公众监督机制等适时出台国家层面的指导性意见，以便各地遵照执行，力求实现农民权利、农业生产、水资源节约保护在法律刚性保护下同步发展，同时为《资源税法》的修订和完善做好充分准备，力求实现资源分配的最优化，使用效率的最大化，环境保护的最强化。
建议合理划定农业用水定额标准。原则是有利于节水，既不能从严而加重农民负担，也不能从宽而任由水资源低效使用。各地结合自身“三条红线”用水总量控制指标压力和经济发展基础等因素，以《用水定额编制技术导则》为指南，以实际情况为出发点，因地制宜地编制相应的农业用水定额标准，既符合国家统一规范，也减小了地方执行难度。具体做法，一是建立节水灌溉定额标准和灌溉定额指标体系，作为奖励农业节水的重要指标，促进农业节水和种植结构调整。二是建立奖惩制度，借鉴以色列农业用水奖惩分明的做法，在极度缺水地区进行试点，对限额再细分，并分档计税；对超限额用水惩罚性征税，并将所收税款用于对农业节水的奖励。关于计量体系，建议首先对用水量大的纳税人进行计量设施的安装普及，逐级开展，直至到个体分散型农业用水户，最终实现集约化管理。
首先，建议借鉴国外经验建立取之于水，用之于水的专款专用制度，还税于农，促进农业发展。一是将水资源税专款专用纳入地方政府预算体系中，并明确各级政府水资源税收入财政支出权限分配；二是规定税收中预留一部分用于农业节水设施和计量设施的普及和升级改造、支持农业结构调整和技术进步等重点项目，以及用于对确有困难农户的财政补贴；三是政策要因地制宜，农业经济发达地区和欠发达地区政策力度有所区别；四是资金使用方向多元化，既有对农业用水的补贴，也有对农村供水管理单位的支持，以提升其服务效率和质量。其次，建议借鉴国外经验制定保护农业和农民积极性的税费征收标准。遵循轻税惠农的原则，协调好国家产业发展、农民生产积极性和水资源可持续利用三者的关系。各地方制定水资源税政策或相关实施细则时，充分考虑不同地区、不同作物及其纳税人之间税收负担的合理分配。对农业灌溉、养殖和畜牧业用水给予较大程度的政策倾斜；在农业用水计量设施较好且经济发展程度较高的地区尝试分级分类水资源税；对水资源短缺地区积极安装节水灌溉设施和采用节水技术的用水户给予税收返还或减免等优惠措施，以鼓励其节水热情。
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