参阅报告 | 西北地区落实“以水定产”的问题与对策
前 言
为贯彻落实党的十九届五中全会精神及“3.14”“9.18”“1.03”等习近平总书记系列重要讲话精神关于坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”、把水资源作为最大刚性约束的重要部署和要求，本人从产业布局、结构、规模的角度，聚焦陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等西北五省（区），剖析“以水定产”的内涵和影响因素，分析西北地区落实“以水定产”的难点与存在问题，提出推进“以水定产”落实的对策建议，以期促进政府和市场协同发挥作用，不断强化水资源的刚性约束，支撑经济社会高质量发展。
Part
Ⅰ
“以水定产”的内涵与影响因素
（一）“以水定产”的内涵“以水定产”中的“水”，是“水资源水生态水环境承载能力”，不仅包括水资源量的含义，还包括水环境容量、水生态容量的含义；“以水定产”中的“产”，指产业，既包括产业在空间上的布局概念，又涵盖产业的结构与规模的概念。“以水定产”中的“定”，是“确定”，体现出水的刚性约束作用。“以水定产”，即以区域水资源水生态水环境承载能力为刚性约束条件来确定产业布局、产业结构与产业规模，统筹考虑水资源本底条件与区域经济社会发展优势条件，以水资源可持续利用支撑经济社会高质量发展。落实“以水定产”的三个关键环节：
一是建立健全水资源刚性约束指标体系。在保障基本生态用水的前提下，确定各区域经济社会发展的可用水量。
二是围绕重点领域、重点环节建立制度。聚焦合理分水、管住用水，控制总量、盘活存量等方面，完善已有的水量分配、用水定额管理、水资源调度、取水许可及其动态管理、灌区用水、水资源计量监控等制度；建立水资源承载能力评价、用水权初始分配、闲置取用水指标处置等制度。三是以水而定、量水而行。在各产业发展对水资源的需求中，分析确定哪些是必须满足的刚性需求，哪些是要尽可能保障的合理需求，哪些是要遏制的不合理需求。以可用水量为前提，做好对水资源需求的优化和取舍，紧密结合区域实际，合理规划产业布局、调整产业结构、控制产业规模，使经济社会发展与水资源条件相适应。
一是水资源水生态水环境承载能力。水资源承载能力体现水的资源属性，即在维护水资源可再生性和水生态环境健康友好的前提下，水资源系统所能够承受的最大开发利用规模，主要包括水的量、质、域、流、温等五个维度资源利用的上限。水生态、水环境承载能力是水资源承载能力的组成部分，是水资源承载能力在环境容量维度的内涵表征。“以水定产”，要回答在水资源开发规模控制在合理阈值的前提下，产业结构要如何调整，用水效率要如何提升，城市布局要如何优化，供水设施要如何完善等等一系列问题。如果能做到空间均衡，则可以承载；如果不能，则要调整规划目标。
二是节水潜力。落实“以水定产”的第一要义是“节水优先”。在确定一定地域空间可以承载的最大水资源开发强度时，需要统筹考虑各产业的节水潜力，“以水定产”是在全面落实“节水优先”前提下进行产业调整，因此，一个地区的节水潜力是重要影响因素。按照“四定”的要求，制定区域经济发展与产业发展规划时要优先考虑节水因素，量水而行。 将节水作为保障国家和区域水资源安全的优先路径，节水要优先于其他开源措施，特别是优先于外流域调水措施。要将节水工作置于水利工作的优先位置，在资金、政策、人员等方面予以优先保障。
三是水量分配。水量分配是对水资源可利用总量或者可分配的水量向行政区域进行逐级分配，确定行政区域生活、生产、生态与环境用水可消耗的水量份额或者取用水水量份额。落实“以水定产”，应充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用水历史和现状、未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求，妥善处理上下游、左右岸的用水关系，协调地表水与地下水、河道内与河道外用水，统筹安排生活、生产、生态与环境用水，而确定的水量分配方案。其中，省、自治区、直辖市人民政府公布的行业用水定额是行政区域内实施水量分配的重要依据。
四是政策因素。落实“以水定产”还受到流域、区域发展战略、产业政策等因素影响。例如，《节水型社会建设“十三五”规划》即从区域布局角度，根据我国不同地区水资源禀赋、水资源和生态环境的压力负荷，未来区域水资源需求、节水潜力以及区域水资源调配和可持续发展对节约用水的要求，按照东北、华北、西北、西南、华中、东南六大区，分区确定了节水型社会建设的重点方向和任务。《全国现代灌溉发展规划》提出了东北、黄淮海、长江中下游、华南沿海、西南、西北地区现代灌溉发展的区域布局，这些战略布局均作为“以水定产”中需要考虑的重要因素。
五是产业发展需水量。产业发展刚性用水需求是满足国家重大发展战略需求、保障重大民生以及重要生态安全，且用水水平符合用水效率要求的各产业发展用水需求。落实“以水定产”，关键是界定好各产业发展对水资源的刚性需求、合理需求，以及要予以遏制的不合理需求。
六是水资源管理水平。推进落实“以水定产”的组织管理体制机制是否完善，法规制度体系是否健全，是“以水定产”最终能否落实到位的关键。包括行政层面，通过地方党委政府牵头抓落实，各相关部门协同参与，加强取用水监管，控制总量、盘活存量，合理分水，管住用水，强化规划管控，完善水法规体系强化制度约束，加强监督考核与责任追究等措施，不断提升水资源管理水平从而推进“以水定产”各项工作落到实处。
Part
Ⅱ
西北地区落实“以水定产”中的难点和主要问题
全面落实“以水定产”，关系到国家和地区国民经济发展的整体布局，涉及整个西北地区多个行业领域、部门，必须统筹协调。但西北地区尚未建立完善的组织管理体制，各部门在地区产业整体布局、结构调整等方面的职责分工不明确，建立水资源刚性约束中责任落实不力。部门间尚未建立协调联系机制，不利于统筹解决落实“以水定产”过程中的重点、难点问题。例如，规划审批部门和水行政主管部门对规划水资源论证工作的认识还不深入，很多规划制定前期和审批过程中水利部门难以参与，水资源论证的前置性未充分体现。
部分地区未考虑国民经济和社会发展规划、土地利用规划、环境保护、林地与耕地保护、水资源等各类规划的有机衔接，各个规划之间相互协调不够，交叉重叠比较多。未在水资源承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间。未将区域用水总量控制指标、生态流量管控指标、水资源开发利用和地下水监管指标作为约束性指标纳入相关规划，导致规划的约束作用未充分发挥。特别是部分地区在规划阶段未将水资源论证作为强制性前置条件，造成取用水总量已达到或超过控制指标的地区未暂停审批新增取水，缺水地区仍然布局高耗水、高污染项目。
从西北地区和黄河流域大的范围布局角度，目前缺少全流域、区域整体的立法。在西北各省已出台的相关政策法规中，多数尚未将水资源刚性约束作为强制性内容写入相应条款中，未将落实“以水定产”的相关要求写入地方性法规或规范性文件中，约束性体现不够，缺乏对地方政府及相关部门决策的引导和约束。同时，计划用水管理办法、节水评价制度体系等还不完善，在规划制定、建设项目立项、取水许可中节水有关内容和要求没有得到强化。用水定额标准体系仍不完善，定额标准相对宽松，对用水单位缺乏较强约束力。
（四）水量分配工作不够细化，取用水监管有待加强西北各省内部黄河分水指标细化工作还有待进一步加强，例如，部分省内跨行政区域河流水量分配、跨市县江河的水量分配工作还不到位，重要河流耗用水总量和重要控制断面流量控制指标还不明确。地下水取用水总量、水位等管控指标尚未划定。各地市的地表水可用水量、地下水可用水量、外调水量、非常规水利用量尚未全面摸清，水量分配不细化。尚未建立水资源承载能力监测预警机制，水资源计量与监控能力有待提升。区域用水总量、用水强度控制指标等节水、控水约束性指标体系不完善，对水资源超载区、临界超载区、地下水超载地区等高耗水、高污染项目取用水审批监管不严格，不利于推进“以水定产”落实。
水价的杠杆作用发挥不够，水价总体水平偏低、未体现水资源的稀缺性和刚性约束作用。除宁夏、陕西两省（自治区）纳入了水资源税改革试点范围，其他地区在税收杠杆调节作用发挥方面还很不充分。信贷政策、投融资、税收优惠等方面的优惠政策对产业发展引导支持不够，市场活力不足，市场主体发育不完善，推进落实“以水定产”中相关单位、企业参与产业结构调整、节水企业创建、高效节水园区建设、节水技术改造等积极性不高。对优化产业布局与结构中，开展节水项目，研发推广节水降损技术措施的相关单位，奖补资金较少。
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Ⅲ
推进西北地区“以水定产”落实的对策建议
一是加强组织领导，完善组织管理体制。进一步明确由国家发改委牵头，水利部、财政部、自然资源部、工业和信息化部、农业农村部等相关部委参与配合的组织管理体制。建立部际联席会议制度，加强沟通协调，统筹研究解决落实“四定”中的重大问题和难点工作。
二是明确职责分工，形成工作合力。充分调动各有关部门的积极性形成工作合力，进一步明确各部门职责分工，在推进落实西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略时，找准契机，将落实“以水而定”明确为西北地区有关省份现有或新成立的相关领导机构的重要工作职责，发挥好水利部推进黄河流域生态保护和高质量发展工作领导小组的平台作用，严格责任落实。三是强化规划衔接，推进多规合一。在西北各省（自治区）国民经济和社会发展规划、重大产业布局、水安全保障规划、黄河流域生态保护和高质量发展规划、乡村振兴战略规划等相关规划中，明确写入落实“以水而定”的战略要求，把“以水定产”的目标列入约束性指标。科学谋划经济社会发展规模、结构和布局，推进落实多规合一，实现“一张蓝图绘到底”。
一是加快推进《水法》修订，完善上位法依据。在《水法》的宗旨和原则中，明确写入“以水而定”的战略要求。将建立水资源最大刚性约束，纳入水资源开发利用、水资源保护、用水管理、水管理体制等《水法》主要内容相应条款的修订中。
二是部门协同，加快推进相关法律法规立法进程。推进《节约用水条例》立法工作，做好《黄河法》等立法前期工作，加快制定出台与西北地区水资源水生态水环境承载能力相适应的产业布局引导政策、产业结构调整指导性文件。
三是建立水资源最大刚性约束制度体系。健全已有制度体系，抓紧完善水量分配制度、取水许可及其动态管理制度、水资源计量监控制度，落实党的十九届五中全会提出的建立生态产品价值实现机制的要求，完善水资源价格形成机制等；制定出台新的制度，在西北缺水地区建立水资源承载能力评价制度、生态流量保障制度、用水权初始分配制度等。
一是调整农业种植结构和用水结构。根据水资源条件，推进适水种植、量水生产。在西北干旱缺水地区，加快发展旱作农业，实现以旱补水，适度压减高耗水作物，扩大低耗水和耐旱作物种植比例，选育推广耐旱农作物新品种。在地下水严重超采地区，实施轮作休耕，适度退减灌溉面积，积极发展集雨节灌，增强蓄水保墒能力，严格限制开采深层地下水用于农业灌溉。
二是制定工业产业结构调整限制、淘汰和禁止目录。严格落实主体功能区规划，在生态脆弱、严重缺水和地下水超采地区，严格控制高耗水新建、改建、扩建项目，推进高耗水企业向水资源条件允许的工业园区集中。推动火电、钢铁、造纸等高耗水行业沿江布局，推进已有高耗水项目转移搬迁。
三是研究修订鼓励类产业目录。围绕推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，发挥优势促进实体经济发展，推动发展西部地区现代制造业和战略性新兴产业，加快发展现代服务业，出台《产业结构调整指导目录》和《鼓励外商投资产业目录》等。
一是全面实施深度节水控水行动。加强农业、工业及服务业等重点行业、领域节水，加强节水约束性指标管理，严格实行区域流域用水总量和强度控制，水资源超载地区要制定并实施用水总量削减计划。强化取用水监管，建立水资源承载能力监测预警机制，确定最大水资源开发利用总量、污染物排放总量等阈值。推进规划和建设项目水资源论证，对水资源超载地区，暂停审批建设项目新增取水许可，严格开展节水评价，从严叫停节水评价未通过的规划和建设项目。开展取用水管理专项整治行动，加强水资源计量与监控管理，严格水资源管理监督检查和考核。
二是加快推进流域、区域水量分配。科学确定水量分配指标，按照《地下水管控指标确定技术要求》，尽快组织开展地下水取用水总量、水位等管控指标划定。摸清家底，加快明确各地市的地表水可用水量、地下水可用水量、外调水量、非常规水利用量。统筹西北地区构建国家生态安全屏障、推进黄河流域生态保护和高质量发展的需求，抓紧推进南水北调西线工程前期工作，提高地区水资源保障能力。
一是构建绿色金融体系。创新绿色信贷政策，联合地方财政部门、金融机构开展绿色信贷业务，在抵质押、贷款利率、信用结构等方面，对节水减排、供水管网改造、新技术研发与推广、绿色产业发展等项目给予优惠条件。积极培育市场主体，鼓励引导社会资本进入水利工程建设、工农业节水技术改造、产业结构调整等领域。发行绿色企业债券，用于支持节能减排技术改造、水资源节约和非常规水资源开发利用等项目。探索建立产业发展引导基金，通过明确基金投资方向和方式引导产业合理布局、产业结构调整升级。
二是充分运用市场调节手段。建立有利于节水的水价形成机制，完善水费收取机制，对“两高一剩”（高耗能、高污染、产能严重过剩）等行业实行更高的加价标准，促进产业结构转型升级。建立奖补激励机制，对于落实“以水定产”中在产业布局、结构调整升级方面组织领导有力、资金安排到位、政策措施有效、目标任务完成情况好的地方政府，在安排中央财政水利发展资金、中央预算内水利投资计划中给予适当倾斜，相应减少地方配套投资，拨付相应奖励资金；对于落实责任不力的进行通报或问责。
一是将落实“以水而定”的有关工作责任纳入考核体系。引导各级领导干部牢固树立正确的政绩观，不断提高贯彻新发展理念能力和水平，提高落实“以水而定”有关制度的执行力和治理能力。将落实“以水而定”的有关工作责任纳入国务院大督查和中央生态环境保护督察范围、纳入各级单位工作综合考核体系、纳入领导干部自然资源资产离任审计体系。考核地区在产业布局、结构调整中是否充分考虑水资源禀赋条件，倒逼党政机关领导干部和国有企业领导人员进行重大决定时充分考虑水资源刚性约束。
二是建立相应的责任追究机制。健全考核问题整改跟踪机制，对落实不力的主管部门、单位及负有主管责任和直接责任的领导干部进行通报、严格问责并督促整改。
来源：参阅报告 总第736期
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