参阅报告 | 澳大利亚墨累—达令河流域综合管理的经验启示
前 言
墨累—达令河流域是澳大利亚最大也是水资源开发利用程度最高的流域，是澳大利亚农牧产业核心区，具有重要的社会、经济和生态地位。但是，随着流域人口增长、经济发展以及城镇化进程加快，过去相对粗放的发展方式产生了严重的流域水资源危机，加之流域管理与协调问题突出，流域内各州政府间时常发生用水冲突，曾一度影响了流域的可持续发展。为应对演变的流域环境和凸显的流域问题，墨累—达令河流域经过一个多世纪的探索实践，不断完善管理体制，经历了从解决单一分水问题到流域综合管理的转变，实现了政府、市场和社会公众协同治理，取得了显著的治理成效。本文以墨累—达令河流域为例，总结其流域综合管理的主要做法和经验，为我国流域系统治理提供参考。Part
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墨累—达令河流域概况
墨累—达令河流域发挥着重要的社会、经济和环境价值，为推动澳大利亚经济社会发展做出了突出贡献，但发展过程中曾存在不少问题：一是水资源短缺，用水矛盾突出。流域降水偏少，仅为全国年均降水量的6.4%，而经济社会发展用水量占全国的75%，流域水资源供需矛盾突出。流域内各州的自然地理、水资源格局、社会经济状况复杂，且对水资源的需求不断高涨，各州之间经常因用水问题发生激烈冲突。同时，流域内农业、工业、生活、生态等不同用途间也存在明显的水冲突。二是水质恶化，水污染严重。受自然环境影响，墨累—达令河含盐度和浊度高，流域内广泛的经济活动使水质恶化加剧，曾一度成为澳大利亚污染最严重的流域。三是流域生态系统退化问题凸显。近一两百年人类活动已经使流域生态发生了巨大变化，农田、湿地与河岸带退化，自然植被遭受砍伐与破坏，栖息地数量减少、质量下降，物种灭绝、有害动植物入侵，溪流季节格局变化，流域生态系统失衡，等等。这一系列问题深刻影响流域经济社会的可持续发展。
为应对干旱挑战，解决长期以来由于水资源不合理利用产生的一系列问题，墨累—达令河流域经过百年政策探索和实践，对流域管理体制进行改革，形成了以流域资源可持续利用、生态环境建设和社会经济协调发展为目标的流域综合治理政策体系，促进水资源的统筹利用。通过有关各方的持续共同努力，曾一度污染严重的墨累—达令河流域水质明显改善，生态基本恢复，其流域管理模式与经验也为世人所称道。
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Ⅱ
主要做法
墨累—达令河流域管理坚持可持续发展理念，建立了流域整体综合开发和协调管理模式，加强地方政府之间、部门之间，以及政府、市场、公众之间的协同行动，实施跨区域、多元主体共同参与的协同治理，积累了一些好的做法。
澳大利亚《联邦水法》针对墨累—达令河流域设置了专门的条文，强调将流域内水资源和水生态系统作为一个完整的系统，将管理范畴从流域内的水、土等资源要素扩展到流域整个生态系统，实现流域社会、经济、环境价值的最大化。在联邦法律框架下，设立了统一的、权威的流域管理机构，即墨累—达令河流域管理局，统一负责流域内水资源的综合规划、执行、协调和监督等管理事项，避免各州政府水资源管理决策的局限性，减轻流域水资源开发利用的负外部性。围绕流域管理目标，墨累—达令河流域采取了一系列政策与措施，比如墨累—达令河流域行动、自然资源管理战略、取水限额政策、水权交易政策、土地关爱与社区参与等，推动流域综合管理。
流域内各州对水资源等自然资源有着不同的利益诉求，为寻求各州相对的利益均衡点，早在1902年就开展州际间协作，经过一个多世纪的探索实践，墨累—达令河流域的协调管理机制日趋成熟。一是以完备的法律体系明确各方权责。《联邦水法》《新墨累—达令流域协议》《墨累—达令河流域改革谅解备忘录》《墨累—达令河流域改革政府间协议》等法律、协议对流域协商管理的各个层面进行了详尽且具有可操作性的制度设计，明确了流域内各州参与决策权，界定了各州的权利与责任。二是建立了多层次沟通协商机制。墨累—达令河流域设置了部级理事会、流域管理局和社区咨询委员会等管理机构，为利益相关者提供了沟通协商平台，实现了决策层、执行层的协商和沟通。三是重视方案制订阶段的协商。《联邦水法》规定编制或修订流域规划要与流域内各州、流域管理局、社区委员会协商，平衡流域管理中的各方利益。
广泛的公众参与是墨累—达令河流域管理模式的一大特点。从流域整体利益出发，政府与社区、企业、非政府组织和公众建立了较成熟的合作伙伴关系，各方通过合作博弈，从流域全局视角自我履行合约。社区咨询委员会是部级理事会的咨询协调机构，其成员由相关机构和利益群体的代表组成，代表了广大的社会公众。社区咨询委员会为社区与部长理事会、流域管理局之间提供了双向沟通的渠道，一方面，为部长理事会和流域管理局提供自然资源管理方面的咨询，并及时将相关决策向社会公布；另一方面，广泛收集民众的建议和诉求并快速上达，促进了流域管理的决策、执行和反馈过程的有序进行。墨累—达令河流域将公众参与尺度扩展到所有长远决策的整个过程，要求政府和社区一起长期承担义务。墨累—达令河流域广泛的公众参与是建立在透明的信息公开制度基础上的，流域各级水服务机构均向公众公布年度财务报告和供水价格测算结果，宣传水知识和有关信息，逐步提升公众参与的积极性、主动性。
（四）发挥市场作用，促进流域水资源高效利用为遏制流域水资源过度开采、维持水资源良性循环，墨累—达令河流域针对不同用水类型建立了相应的水价机制，农牧业用水和居民生活用水实施水价优惠政策，政府进行适当补贴；工业用水采取市场化定价，维护供水企业的正常利润，以保障供水企业的正常经营和发展。墨累—达令河流域是澳大利亚水权交易最集中、最活跃、交投量最大的市场。一是建立了相对完善的法律和政策体系，对水权的界定、分配、转让、受让、交易、改变、停止等方面作出明确规定，约束和规范交易行为。二是各州明确规定了水权交易程序、方式、方法和交易合同具体内容，利用互联网及时公布交易价格和交易机会等市场信息，增强了水权交易的可操作性。三是水权交易价格完全由市场供需规则决定，交易双方协商定价，政府进行监管但不直接干预。四是注重发挥交易中介机构的桥梁作用，提供水权记录档案和其他证明文件，提供详细的水权调查分析报告，评估水权的实际价值和交易价格等。五是水权金融市场逐步建立，用户拥有的水权可以作为资本资产，如抵押品和附属担保品来进行资产融资。
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Ⅲ
启示和建议
党的十九届五中全会强调要坚持系统观念，更好发挥中央、地方和各方面积极性，全面协调推进社会主义现代化建设。墨累—达令河流域的管理实践，可为我国破解流域复杂水问题提供一定的参考。流域管理立法是实施流域综合管理的法律依据，国家以法律的形式明确流域管理机构的法律地位，合理配置流域内政府间事权，理顺流域综合管理体制，是实现流域整体治理目标的基础。墨累—达令河流域制定并多次修改了相关流域法律或协议，明确了流域内各州参与管理的权利与责任，为实施流域综合管理奠定了基础。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《长江保护法》，是我国第一部立足流域综合治理的立法，从根本上夯实了长江流域综合治理的制度保障。在此基础上，我国应加快推进黄河等重点流域立法，按照全流域统一管理要求，划分流域治理保护相关事权，界定清晰流域管理机构及流域上下游各地区、各主体的权责关系，处理好央地关系以及流域与区域的关系，建立起权责统一、监督有序、制约有效的流域综合管理体制，夯实流域综合管理的体制基础。
墨累—达令河流域通过各州协商合作，较成功地打破了区域隔阂，有效整合和协调了各方利益诉求，实现了流域内跨界合作与集体行动。我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但在实际管理中，流域管理机构作为水利部的派出机构权力有限，很难协调流域内各地区、各部门之间的矛盾。在区域一体化理念不断深入，地区间经济关联度和依赖性不断增强的形势下，一是要健全流域管理联席会议制度，由流域管理机构组织沿岸各省（自治区、直辖市）政府以及水利、生态环境、国土资源、林草等部门的代表定期召开联席会议，共同推进流域重大发展战略、政策、规划等事项研究，同时加强各参与方日常沟通联系，加强信息交流共享，确保政策协同；二是通过签署流域协同发展合作协议等方式，在业务合作与技术交流等方面建立长期紧密、稳定高效的合作机制，共同推进流域协同发展。
墨累—达令河流域鼓励公众参与流域治理，增强了政府决策过程的透明性、民主性和公平性，减小了新政策执行的阻力，取得了很好的社会监督管理效果，对整个流域管理目标的达成具有积极的推动作用。相比而言，我国流域管理中社会和公众参与程度偏低。借鉴墨累—达令河流域管理相关经验，我国应进一步完善社会公众参与机制。一是进一步健全流域信息公开制度，及时全面地发布流域政策法规、规划、决策执行情况及开发建设项目等有关信息，更好地保障公众的知情权；二是可探索成立流域公众咨询委员会，积极吸纳利益相关的公民、志愿者组织、企事业单位、各种研究机构和智库参与流域管理决策的全过程，其意见作为流域管理决策的重要参考，实现政府和社会协同。
来源：参阅报告 总第738期
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