读史|从古至今，中国怎样扶贫
2017年全国两会，被列为“十三五”头等大事和第一民生工程的“脱贫攻坚”数度成为热点议题。习近平总书记在参加四川代表团审议时说：“到2020年，现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，是我们党立下的军令状。”事实上，中国古代在扶贫方面也积累了不少经验；新中国成立后，特别是近三十年来，扶贫理念和政策也经历着从承认贫困到不断探索扶贫方式的演变。
古代扶贫理念值得借鉴
纵观历史，从先秦《周礼》的“荒政十二策”，到南宋的《救荒活民书》，再到清代的《荒政辑要》，中国古代在贫困救助方面积累了丰富的经验。
古人对贫困的认定，一般要对收入来源、财产状况、家庭劳动力等因素进行综合考量，以此进行分类定级。如清代汪志伊在《荒政辑要》中将“产微力薄，家无担石，或户倾业废，孤寡老弱，鹄面鸠形，朝不谋夕者”定为极贫，将“田虽被灾，盖藏未尽，或有微业可营，尚非急不及待者”定为次贫。贫困认定之后，“政府”会对不同程度的贫困者给予不同的救济扶助。如明代林希元的《荒政丛言》就提出“极贫之民便赈米，次贫之民便赈钱，稍贫之民便转贷”。
在扶贫方式上，古人在官府主导的同时，也注重调动民间力量。宋代以前，救助贫困人口一般以官府为主，如汉律规定国家需向“贫不能自存者”提供救助。到了宋代，国家开始注重采用经济手段、调动民间力量参与扶贫救助，如采用招商赈济、以工代赈等方式。除此之外，宋代还鼓励民间互助，动员富户扶贫，并设立“纳粟补官”制度，对参与扶贫的富户奖以荣誉称号。可见，古人在扶贫中已认识到官府与民间力量配合的重要性。
另外，古人在注重临时性救助的同时，也注重系统性扶持。仍以宋代为例，官府除了在自然灾害之后开展临时性救助，还制定了一些系统性扶持办法，从财政、民政乃至军政多个层面对贫困人口进行帮扶。每逢冬春时节，官府一般会向贫民赐钱、赐衣及赈粜，助其过冬和春耕；对于无力抚养子女的贫民，官府向其发放生育补贴；对于缺乏劳动力的家庭，可免除部分劳役。
虽然这些扶贫实践是传统农业社会的做法，落实中也多有变形走样，但其扶贫理念还是值得今人借鉴的。
从定义贫困到“精准扶贫”
自1986年起，中国的反贫困战役就在攻坚：从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”；从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”，再到“扶贫入户”。现在，扶贫的关键词是：“精准”。
1986-1993：承认贫困，定义贫困。
1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组（以下简称“领导小组”）成立，“有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动”拉开序幕。当时全国农村人均年纯收入在200元以下的约有1.02亿人，占农村总人口的12.2%。会议认为，此前多年“平均分散使用力量，一般化的领导方式”，是贫困地区发展缓慢的重要原因。两个月后，国务院决定：在原来用于扶持贫困地区资金数量不变的基础上，新增加十亿元专项贴息贷款。
“以前我们不承认社会主义国家有贫困现象，政府也没有专门的扶贫机构和制度。存在扶危济困的行为，但没有上升到国家意志的高度。后来承认了，就要设置贫困线来定义贫困。”国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远说。
1986年，国定贫困县标准第一次划出：1985年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县，对民主革命时期作出过重大贡献的老区县放宽到300元。这一阶段，甄别贫困户没有统一的收入标准，只凭直观印象：“食不果腹，衣不遮体，房不蔽风雨”，简称“三不户”。1993年，农村个人和家庭依靠其收入不能维持基本生存需要的绝对贫困人口，减少到8000万人。
1994-2000：形势严峻，投入剧增。
1994年，著名的《国家八七扶贫攻坚计划》出台，开篇第一句出自1992年邓小平南方谈话时的论断：“社会主义要消灭贫穷。”而“八七”的含义是：在20世纪的最后7年，集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。
根据“四进七出”标准（凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家贫困县扶持范围，凡是高于700元的原国定贫困县一律退出），列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县共有592个，占全国县级单位的27%。1996年，第一次高规格的中央扶贫开发工作会议在北京召开。很多扶贫政策也在这一年后出台，如鼓励企业、社会组织参与扶贫等。“八七扶贫攻坚计划”实施的7年间，中央政府累计投入扶贫资金1240亿元。1993-2000年，中国农村贫困人口年均下降速度比改革开放以来的平均减贫速度高出3.6个百分点。
2001-2010:整村推进，十年评估。
2001年，我国颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》。扶贫工作重点与瞄准对象有了重大调整：扶贫工作重点县放到西部地区；贫困村成为基本瞄准对象，扶贫资金覆盖到非重点县的贫困村；同时，注重发展贫困地区的科学技术、教育和医疗卫生事业，强调参与式扶贫，以村为单位进行综合开发和整村推进；承认城乡间人口流动是扶贫的一个重要途径。2007年，农村最低生活保障制度建立。在这一时期内，国务院扶贫办还委托相关专家对阶段性扶贫工作进行总体评价，报告在肯定扶贫成果的同时提出了不少问题，例如：扶贫标准过低、城乡收入差距不断扩大制约扶贫效果、贫困户在扶贫资金分配中没有受到优待等。
十八大后：精准扶贫条件成熟，
成第一民生工程
十八大以后，“精准扶贫”成为一切扶贫工作的中心，这是历史演进的必然结果。在贫困问题比较普遍时，扶贫瞄准个人要花费大量人财物力，因此只能采取开发式区域性扶贫。经过几十年，大部分贫困问题得以解决，只剩下几千万最难脱贫的人口，精准扶贫的条件成熟。
据国家统计局统计，截至2014年底，我国仍有现行标准下的贫困人口7017万人。针对这些贫困人口，2015年中央明确提出：到2020年通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施解决5000万左右贫困人口脱贫，完全或部分丧失劳动能力的2000多万人口全部纳入农村低保制度覆盖范围，实行社保政策兜底脱贫。中央扶贫开发工作会议期间，中西部22个省份党政主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书，立下军令状。脱贫攻坚成为“十三五”期间的头等大事和第一民生工程。
（摘自《组工文萃》2017年第七期）
稿件来源：《今参考·历史》
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