劳凯声：民办学校分类管理的问题及其解决途径
劳凯声(1948- )，男，广西人，首都师范大学教育学院教授，主要从事教育法学，教育政策学研究。
民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。与公办学校制度构成对应的民办学校制度，以举办主体和办学体制的多元化发展而区别于公办学校制度。如何对民办学校进行合理的分类以及如何在合理分类基础上进行有效的管理，则是当前现代学校制度建设的重要课题。
一、民办学校的分类管理改革
(一)问题的起因
民办学校的办学体制多元，学校性质复杂，如何对民办学校进行有效的管理，取决于如何对其进行合理的分类。1995年《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)规定了“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”(2015年12月全国人大常委会通过的《教育法》修正案已删除)，这一规定把民办学校直接定性为非营利性组织，排除了营利性民办学校存在的可能性。1998年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》把不同性质的民办学校笼统地规定为民办非企业单位，对民办学校的分类管理造成了极为不利的影响。《民办教育促进法》曾尝试对民办学校进行分类，规定了在民政部门登记的教育事业属于公益性事业，同时规定在工商部门登记注册的经营性民办培训机构，由国务院另行规定管理办法，但此后并未见出台相关的管理办法，对民办学校的管理也仍遵循以往的做法。
法律的上述定位把民办教育事业笼统地定性为公益性事业，把不同办学性质的民办学校笼统地规定为民办非企业单位，与公办学校具有同等法律地位，这样的规定给民办学校的分类和管理带来了一系列问题。非营利性学校的某些市场化办学行为往往被误解为具有营利性质，甚至导致一些地方税务部门向这些学校征收企业所得税；营利性学校为获得合法地位，或以非营利性的名义实施办学活动，或通过注册公司的方式实现企业化经营，或在境外股票交易所上市等。这些做法增加了民办教育管理上的难度，成为现代学校制度建设必须面对的一个难题。
从国外的相关规定看，对不同性质的私立学校进行合理的分类管理是避免发生管理混乱，保证不同学校健康发展的立法通例。国外私立学校分类的主要依据是出资人的办学动机及办学行为：出资人要求获得商业利润的，则被认定为营利性机构，这类学校不享有免税政策，且不能接受政府财政直接资助以及公益性捐赠；反之，出资人不要求获得投资回报的，则被认定为非营利性学校，在大陆法系国家，这类学校被规定为财团法人(如法国、意大利)或独立的学校法人(如日本、韩国)。非营利性学校可享国家的免税政策，接受政府财政资助及社会资金捐赠。
非营利性民办学校和营利性民办学校在基本的管理制度方面都存在明显区别，主要表现在如下几个方面。
法人属性不同。民办学校属非国有资产举办的非经营性机构，因此被登记为民办非企业单位。①在实践中，根据是否要求取得回报的标准，还可进一步分为非营利性法人与营利性法人。非营利性法人从事的活动具有公益性，出资人不要求取得回报；营利性法人的出资人要求回报，所形成的资产归出资人所有，办学结余依据国家有关规定进行分配。
注册登记方式不同。由于法人属性的不同，两类学校的办学许可由不同的部门审批。在统一经由教育或人社部门进行资质审批后，根据自愿原则，非营利性学校由编制或民政部门登记，营利性民办学校则由工商部门登记。
财产归属不同。捐资举办的非营利性学校，捐赠所形成的资产归学校法人所有，捐赠人不再拥有财产权，也不得取得回报，办学结余继续投入教育；不要求取得合理回报的非营利性学校，出资人对其投资所形成的资产拥有所有权，但不要求取得回报；营利性民办学校出资人投入所形成的资产属出资人自有财产，归出资人所有。出资人可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配，形成的资产归出资人所有。但在民办学校的财产中，由国家资助和政策优惠所形成的资产属国有财产，归国家所有；由社会捐赠所形成的资产属学校公共财产，归学校所有；由学生缴纳的各种费用和学校产业开发收入等办学积累增值所形成的资产，其中除依规定出资人可以提取的回报部分属出资人财产，归出资人所有外，其余均属学校公共财产，归学校所有。
资产管理、财务会计制度不同。二者在管理上执行不同的会计制度和收费政策，实行差异化的财政扶持、税费优惠、贷款融资政策。一般来说，非营利性学校可获得政府的补贴、基金奖励、捐资奖励；可享受与公办学校同等的税收优惠；在土地划拨方面可享受公益事业用地及其建设的优惠政策；可获各级政府助学贷款、奖助学金；可获承租、承转闲置国有资产的扶持措施等。营利性学校则主要面向市场办学，充分利用市场机制，激发办学活力。从鼓励民办教育发展看，对这类学校也应有一定的优惠政策和措施，帮助这类学校更好地发展。
评估和监督制度不同。政府分别建立适用于两类不同性质民办学校的评价标准、办学许可证制度和年检制度。教育主管部门或受其委托的社会审计机构对民办学校财务状况进行定期审计，非营利性民办学校应确保不截留、挪用和侵占教育专项资金，加强对校产使用、变更的监督管理，严禁其在续存期对学校教育设施进行抵押、出卖或转让。而对营利性民办学校来说，由于存在较大办学风险，教育主管部门设立了负面清单管理制度、资质认证及准入管理制度、营利性学校风险保证金制度等，对从事学历教育的营利性学校还实施学费专户监管，以降低市场经营带来的办学风险。此外还通过第三方质量评估或认证机构，对营利性学校的教育教学质量开展督导和评估。
终止办学后的剩余资产处置不同。民办学校发生终止办学的情况时，应按规定退还受教育者学费、杂费和其他费用，应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用，偿还其他债务。非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于教育事业；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定在学校出资人中进行分配。
2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》把民办学校的分类管理改革纳入了教育体制改革的总体部署，由此开始了民办学校分类管理的改革进程。2015年提交全国人大常委会审议的《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》三部法律的修正案草案，其中《民办教育促进法》修正案草案审议的焦点就集中在民办学校分类管理制度如何保护民办学校及其举办者的合法权益，如何调动民间办学的积极性等方面。《教育法》和《高等教育法》修正案均已删除关于“任何组织与个人不得以营利为目的举办学校或其他教育机构”的规定，为营利性民办学校的合法化打下了基础。但有关民办学校分类管理上仍有一些核心问题未能取得共识，为统一社会各界思想，平稳推进改革进程，全国人大常委会要求继续对民办学校分类管理制度做进一步研究和完善，决定暂缓通过《民办教育促进法》修正案。但民办学校的分类管理改革已经引起了来自民间资本的关注，许多上市公司都对投资教育行业充满着期待，仅2015年就有多家主营其他业务的上市公司把目光转向了教育产业，如中泰桥梁拟定增17.5亿投资建设学校；银润投资拟收购学大教育，并拟投资17.6亿用于学校投资；恒立实业拟募集30亿元收购京翰英才并投资学校教育；洪涛股份拟以2.97亿收购上海学尔森文化；威创股份拟以8.57亿收购金色摇篮，等等。[1]这表明，多年来一直存在并未予解决的法律规定的非营利性与实际存在的营利性矛盾已经浮上水面，成为推进民办学校分类管理改革必须解决的一个问题。
(二)审视“合理回报”
有关“合理回报”的争议在《民办教育促进法》通过后一直未曾间断。在民办学校未进行科学分类，营利性民办学校未取得合法地位的前提下，规定“合理回报”的初衷是试图在奖励与抑制之间起一种折中的作用，在对教育投资者投资行为实施政策奖励的同时，抑制以教育牟取暴利的行为。然而事与愿违，“合理回报”的规定不仅未能起到这一作用，而且在业已形成的营利性与非营利性两类民办学校之外，又人为地分出了第三类民办学校，即要求取得“合理回报”的民办学校，对这类学校应如何定性，应享受怎样的优惠政策，应如何进行管理则不甚明了。
人们在逐渐认可以是否要求回报为标准来区分不同性质民办学校的同时，对“合理回报”的规定产生了极大的分歧。
一些人认为，以立法形式确立的合理回报是国家对民办学校出资人的一种奖励措施，与出资人的营利所得有着根本区别。在《民办教育促进法》中，“合理回报”不是放在第五章“学校资产与财务管理”中，而是放在第七章“扶持与奖励”中，这并非偶然，而是立法者的有意为之，是对“合理回报”的非营利性质界定。因此把“合理回报”定性为营利性有违法律的本义，也不利于鼓励民间资本投资办学。还有人进一步论证，我国现阶段捐资办学尚缺乏良好的政策环境，也不具备相应的文化和社会土壤，从现状看属于捐资办学的民办学校数量极少，大多数民办学校属于投资办学性质。如政策制定不考虑、不尊重这一国情，则民办学校中的大多数就会划归营利性学校，这显然不符合民办教育的实际情况，其结果必然会损害民间办学的积极性和可持续性。因此将这类民办学校定性为非营利性学校，享受非营利性组织的优惠政策，既可限制举办者牟取暴利，同时也是对出资人行为的一种肯定和支持。[2]
另一些人则认为投资回报是投资所带来的收益，“合理回报”是法律赋予民办学校出资人的一项实体权利，与政府对民办学校出资人的奖励具有完全不同的性质和表现形式。出资人要求的回报无论是合理回报还是超出合理尺度的更多回报，都是出资人的一种意思表示，而政府奖励表达的则是一种行政意志，并不取决于出资人的意愿。以《<民办教育促进法>实施条例》(以下简称“条例”)以“合理回报”为标准把民办学校划分为两类，对捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策；出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策由税务等有关行政部门另行制定。要求在税收政策上对两类学校分别做出不同设计，这实际上已经表明了“合理回报”的营利性质。[3]而把合理回报不加区别地归结为非营利性质，不仅道理无法服人，而且不能真正鼓励公益捐赠和不要求回报的投资行为，对非营利性学校的长期发展产生消极影响，甚至造成声誉上的损失。因此这一观点主张不以“合理回报”作为民办学校是否营利的划分标准，而是把投资回报统一界定为一种营利性收益，将谋求投资回报的民办学校定性为营利性学校，按营利性组织的政策对其实施有差别的管理。有人担心这样做的结果有可能打击民间资本投资办学的积极性，其实影响民间办学积极性的关键并不在于是否对不同性质民办学校实行差别管理，而在于现行税收优惠政策中的歧视性弊端。只要取消针对营利性学校的歧视性政策，保障市场的公平竞争，才能坚定民间资本的投资信念，激励民间办学的积极性。[4]
有关“合理回报”的争论表明，民办学校的分类管理改革远非想象的那么简单易行，以“合理回报”为标准把民办学校区分为“要求取得合理回报的民办学校”和“不要求取得合理回报的民办学校”未免以偏概全。其实在这两类民办学校之间，还存在着很大的亦此亦彼、非此非彼的灰色区间。仅就是否要求回报而言，目前的民办学校起码可以分出七类之多，对办学回报的要求各有不同。其中捐资举办型学校的出资人已将自己用于办学的资金捐赠给学校法人，而不再具有所有权，也不再要求回报；公私合作举办型民办学校由公私两类出资人组成，其中来自公共部门的资金因其所具有的公共性质而不应要求回报，而来自民间的投资则可主张或放弃回报，其中主张回报的又可再分为要求合理回报和要求超出合理回报的更高回报两类，取决于来自民间的出资人的意思表示；投资保值型民办学校的出资人出于保值目的而对自己的投资主张所有权，并不要求回报，这类学校虽可归为非营利性学校，但与捐资举办型学校在财产归属上并不相同；投资保值合理收益型民办学校的出资人则对自己的投资既主张所有权，出于投资保值的目的而要求合理回报；投资收益型民办学校的出资人投资是以营利为目的的，不仅对自己投资所形成的财产主张所有权，而且要求分配学校的经营所得。由此可见，不同性质的民办学校对办学回报各有不同的要求，绝非一个“合理回报”可以概括。过于粗陋、缺乏统一标准的“合理回报”规定不仅无法对民办学校进行合理分类，而且造成了法律的非营利性规定与实际存在的营利性现实之间的矛盾，使一些民办学校有可能采取暗度陈仓的做法，既以非营利性为幌子享受政府给予的各项政策性优惠，同时又在收费、资金管理、收益分配等方面按营利性的方式运作，个别学校甚至采取抽逃资金、挪用办学经费或其他涉嫌经济问题的做法，使政策法律遭遇尴尬。
2015年的《教育法》《高等教育法》修正案已经取消了不得以营利为目的举办学校及其他教育机构的规定，这一修改使营利性民办学校获得了确定的法律地位，营利性所得也具有了合法的性质。在这种情况下，“合理回报”的存在已无必要。实践证明，“合理回报”并不是民办学校分类的合理尺度，而取消“合理回报”的法律规定，以办学奖励和投资回报取代“合理回报”就是一个合理的选择。与“合理回报”不同，办学奖励不与出资人的意思表示挂钩，也不与出资人的出资额和办学结余挂钩，出资人应否获得奖励性回报，主要依据民办学校的社会效益、社会声誉而非经济效益。因此，投资奖励适用于对办学质量好、社会声誉高的民办学校的出资人。而投资回报只适用于要求回报的民办学校，即在学校章程及办学许可证上已注明要求回报的营利性学校。投资回报与出资人的出资额和办学结余挂钩，是出资人对其所投资产而主张的财产权。保护出资人的这一权利有助于吸引更多民间资本投资民办教育，解决民办教育的融资问题。
二、民办学校办学体制的多元化发展
《民办教育促进法》对举办民办学校者分别使用了两个不同的概念，即举办者与出资人，二者既有交叉又有区别。但在一些政策文件及研究文献并未对此作出明确的区分，而以民办学校举办者的概念涵盖了出资和举办的双重职能。然而二者的区分是必要的，因为举办者可以是出资人，也可以不是出资人；出资人可以是学校的举办者，也可以只出资，而不具体参与学校的举办事务。以捐资方式参与办学者，因其所捐资产在法律上已与本人脱钩，故对所捐资产不再具有权利，但仍可以举办者身份享有非财产的其他办学权利。
随着民办学校分类管理改革的稳步推进，民办学校的营利性问题已临近解决，并将通过修法获得法律认可。但这只是改革的开端，接下来要做的就是梳理民办学校的不同办学类型，因为只有准确把握民办学校的不同办学类型，才有可能建立有效的分类管理制度。
(一)捐资举办的民办学校
捐资举办的民办学校是指以纳税人向民办学校的捐赠资金举办的民办学校。个人将其所得对教育事业捐赠的部分，依《个人所得税法》及国务院的相关规定从应纳税所得中扣除。捐赠举办的民办学校按现行政策的认定标准，最主要的是四条：一是出资人对捐赠给该学校的财产不保留或享有任何财产权利；二是被捐赠学校取得的收入全部用于章程规定的非营利事业；三是学校的财产及其孳息不用于分配；四是学校终止后的剩余资产全部用于非营利事业。②这类学校的捐资人不保留对所捐资产的财产权，不要求以所捐资产为前提取得回报，因此享受与公办学校同等的法律地位。
这类民办学校中的相当一部分，其社会化程度并不高，后续经费来源主要依靠学费和办学积累，学校发展资金普遍不足。为此，2014年上海7所民办学校捐资7730万元，设立非公募基金会——“上海市民办教育发展基金会”，以解决办学的后续经费问题。这一新型融资平台以各校办学节余经费作为原始基金，同时募集社会资金。基金会接受的捐赠不止于资金，也可接受学校的整体捐赠，由基金会作为学校的举办者。
(二)自然人直接投资举办民办学校
以自然人直接投资举办的学校在《民办教育促进法》出台以前较多。出资举办民办学校的个人应当具有政治权利和完全民事行为能力，其有关证明材料由其本人人事档案所在的人事主管部门出具，并送审批机关备案。出资人可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资，但国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校出资人所有。
由于注册民办学校的审批程序繁琐，时间冗长，为求简单，一些投资者采取了先注册公司，然后以所注册公司与一所学校合作办学的方式参与办学，这种方式因合作学校已有办学资质，不须向教育主管部门申请，故筹备时间一般较短，手续也较简单。除此之外，近年来还出现一种新的投资方式，其做法是自然人出资直接购买经会计事务所资产评估后的民办学校，交易后由购买方雇佣校长，并出资对学校硬件设施和教职工队伍进行改造提升，进而提高学校教育质量和品牌价值，随后在盈利基础上进行分红。出资人一般只管校长选聘和涉及利益分配事务的决策，而不插手学校的具体办学事务。
(三)教育股份制民办学校
股份制是现代企业制度的基本融资方式，发起设立或募集设立是股份制的两种基本融资形式。③教育股份制就是借鉴现代企业制度的做法发展起来的，是民办学校的一种融资形式。民办学校法人以发起或募集的方式谋求民间投资，自然人、企业法人、具有法人资格的事业单位或社会团体等投资主体以其依法可支配的资产认购一定股份，以入股的方式取得股权，成为股东，以所持股份获得股息并承担办学风险。在股份制架构下，由于投资主体的多元化，对产权与财务管理提出了严格的制度性要求。如投资主体在投入资金后不得退股，但可在规定范围内转让；学校办学经费只能用于办学，不准挪用，也不得用于抵押或担保；办学的营利所得除允许以一定比例在股东中分配外，剩下的全部用于办学投入；学校因故解散时的剩余资产按股权返还或折价返还。
浙江省台州市椒江区被誉为我国教育股份制的发源地。1997年全国首家教育股份制公司书生教育集团在椒江地区成立，其主要功能是负责筹集资金，用于举办学校。学校有独立的办学自主权，学校向公司负责，公司向股东负责。这一办学模式借鉴了现代企业制度，被称作民办学校的现代学校制度。因此民办学校的现代学校制度建设可以认为是由此开始的。[5]
(四)公私合作制民办学校
公私合作制即PPP模式，是公共部门与私营部门的一种合作模式，旨在吸引非公共资源参与到公共产品的提供和服务中来，从而取得比各方单独行动更为有利的结果。教育领域的公私合作制表现形式多种多样，如政府与投资企业合作、政府与教育产业合作、政府与专业输出企业合作、民办学校接受政府资助、公立学校举办民办学校等等，很难一概而论。在公私合作制民办学校中，公私双方共同对民办学校运行的整个过程负责，但各方又分别承担不同的职责。政府公共部门承担的主要有：提供一定比例的办学经费、承担学校的基础设施建设、提供学校所需师资并承担一定比例的薪酬等。学校则交由具有法人地位的社会团体、教育产业或公民个人承办，承办者依相关规定享有办学自主权，负责筹集学校办学所需，并对校产保值增值以及学校培养计划的完成负有责任。
公私合作的融资模式有可能使更多的投资者参与到民办教育中来，公私各方以特许权协议为基础进行全程合作，不仅提高了投资效益，而且降低了办学风险，较好地保障了公私各方的投资利益。
在公私合作办学的实践中，公办学校举办民办学校是争议较多的一个问题。由于公办学校从主体资格上不属于国家机关，而是事业单位，其经费来源除财政部门拨付的事业经费外，还有从其他渠道获得的资金。因此依照现行法律规定，公办学校具备作为民办学校举办者的资格。公办学校参与举办民办学校有利于把公办学校的教育管理经验和品牌优势与民间资本相结合，扩大优质教育资源的作用，但这一做法同时也存在一些问题。为规范公办学校参与举办民办学校的行为，条例第六条第一款主要从以下几个方面做了规定：公办学校不能利用国家财政性经费参与举办民办学校；不能影响公办学校的正常的教育教学活动。公办学校参与举办的民办学校应当是独立于公办学校的一个新的法人组织，而非公办学校的内设机构或者独立核算的分支机构；在涉及学校分立、合并以及重大出资等事项时，应经过有关的政府主管部门同意。
(五)民办公助型学校
民办公助是以民间力量为主体兴办的各种社会事业，政府给予一定资金支持的一种办学模式。民办公助学校就是民办学校接受政府财政资助的一种办学形式，这种做法既调动了民间办学的积极性，又用活了财政资金，有利于解决民办学校办学中的难题。教育行政部门对民办学校的资助一般会根据具体情况而采取不同的资助方式，如无偿或低偿提供校舍、场地、启动资金或教育设备等。民办公助的办学形式近年来在新建居民小区举办的学校中较多采用，通过民办公助方式有助于较好地解决新建小区的学校设置问题。此外在一些经济欠发达地区也有采用这种办学形式者，这些地区的民办学校因经费匮乏，条件简陋，教师待遇较低，收费也相对困难。政府资助这类学校可弥补农村学校的不足。因此这类办学模式被人称为扶贫教育模式。
(六)教育咨询类公司投资举办的民办学校
通过教育咨询类公司投资举办的学校，在教育部门取得许可证并在民政部门登记为民办非企业法人。在现行法律框架下，作为出资人的教育咨询公司是无法将公司财务报表与学校财报合并的，因为学校是不以营利为目的的民办非企业单位，学校的经营利润无法直接转变为出资公司股东的投资收益。除了实际控制学校的公司股东可以操纵和掌握公司对学校的投资外，其他公司股东很难了解学校资产及财务状况。大量没有入账的学费收入有可能被取出，被实际控制人随意处分。民办学校财务机制的这一问题是现实存在的。
(七)海外上市公司控制的民办学校
由于我国教育、医疗等行业对外资进入有严格的限制性规定，因此境外上市的教育公司主要通过与其中国的全资子公司签订合约来开展业务。境外上市的教育公司一般都采用VIE结构④，通过WFOE协议控制⑤国内公司进而控制学校，这种做法无需与学校合并财务报表，也无需要求回报即可取走学校的大部分利润。典型的如中国新东方，其境外上市公司通过协议控制中国新东方及其子公司，直接经营新东方属下的学校、培训中心、书城以及网上教育业务。通过WFOE协议，境外上市公司不仅可获得中国新东方及其子公司很大一部分经济利益，而且拥有购买全部或部分中国新东方及其子公司股份以及中国新东方全部或者部分资产的排他性权利。
早期在海外上市的教育类公司有弘成教育、安博教育、双威教育、环球雅思、中国教育集团和诺亚方舟等，其中一些公司因各种原因退市。目前美股上市的教育公司有浙江海亮教育、枫叶教育、未来教育集团、未来教育、学大教育、正保远程教育、达内科技和ATA等，其登陆方式都是通过VIE模式。
(八)A股上市公司控制的民办学校
A股即人民币普通股，是由境内公司发行，供境内机构、组织或个人以及港澳台居民以人民币认购和交易的普通股股票，发行人民币普通股的上市公司即A股上市公司。转型教育的A股上市公司主要通过并购、重组或自建校舍的方式进行转型，转型方向主要包括幼教、国际学校、出国留学服务、职业教育、在线教育和个性化教育等。
国内首个教育培训产业股是昂立教育，2014年借壳新南洋登陆A股，实现投资民办学校营利的合法化。2015年，借国家有关民办学校营利政策的即将出台，又有多家A股上市公司发布公告募集资金收购教育资产，重金投入高端学校建设项目。上市公司纷纷跨界投资学校自然是为了股东利益和投资回报，由此可见高端收费民办学校的未来市场前景。上市公司以其具有优势的募集资金能力强势跨界经营教育，借助名校的教育品牌影响力减少投资风险，以借鸡生蛋方式保障投资成功。
(九)新三板挂牌企业控制的民办学校
新三板是由国务院批准，证监会统一监管的全国性中小企业股权交易平台，为非上市股份有限公司的股份公开转让、融资、并购等相关业务提供服务。新三板于2006年在中关村试点设立，2012年扩容上海张江、武汉、天津，2013年12月31日起股转系统面向全国接收企业挂牌申请。新三板是我国多层次资本市场体系的一个重要组成部分，是建设我国场外市场，完善我国多层次资本市场体系的重要举措。
2014年7月，华图教育公司申请股票挂牌获批，在全国股份转让系统挂牌公开转让，这是国内第一家在新三板挂牌的教育企业。该公司以实际控制人直接持有挂牌公司的股权为持股形式，由华图宏阳出资持有各地网校100％股权，实现对学校的出资及收益分享。从华图教育在新三板挂牌成为首家教育公司以来，接着有北京传媒、华博教育、赢鼎教育、朗顿教育、能龙教育、分豆教育、亿童教育、行动教育、圣才教育、嘉达教育、书网教育等五十余家教育企业在新三板挂牌。
(十)中外合作举办的民办学校
中外合作办学模式有校校合作和校企合作两种基本模式。校校合作模式是中外教育机构之间所进行的合作，在中外合作办学中采用较多，适应面较广。校企合作模式则是中方教育机构与外企合作举办教育机构的模式，是近年来出现的一种新的中外办学模式。⑥在这种合作模式下，外企直接注入资金，减轻了启动资金方面的压力，这是校校合作模式所缺少的。
中外合作办学就其法律地位而言有独立机构和非独立机构两种模式。独立机构是指具有独立法人资格的中外合作办学机构，在课程设置、教师聘用、招生和财务等方面自主决策和管理。非独立机构是指没有独立法人的合作办学机构，它一般是隶属于某一学校的二级学院。在融资方面，中外合作办学通常有单方投入和双方共同投入两种类型。单方投入多数是由中方院校负责筹措资金，提供必要的教学设施，外方一般只负责提供课程、教师以及具有知识产权的教育资源等。双方投入是由中外合作双方共同出资，筹措必要的举办资金，这种情况目前还较少见。
上海纽约大学是国内第一所具有独立法人资格的中外合作举办的大学，举办者为华东师范大学和美国纽约大学，2012年8月挂牌成立。作为一所非营利性的私立大学，其前期的办学投入主要依赖地方政府，基础建设所需的土地、学校建筑、设备及前期运转资金由上海浦东新区提供，同时吸引社会资金，包括企业赞助等。纽约大学则为新学校输出其管理理念、课程、师资等教育资源。
三、税收优惠：民办学校分类管理的重要形式
(一)民办学校的税收优惠政策
民办学校的税收优惠政策近年来逐步配套出台，主要体现在有关税收、教育的政策法规中。如《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《中华人民共和国营业税暂行条例》《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域，促进民办教育健康发展的实施意见》《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》《财政部国家税务总局关于职业教育等营业税若干政策问题的通知》等。这些规范性文件中的相关规定大致上可归结为如下几个方面。
1.营业税、所得税优惠政策
按现行的规定，国家对从事学历教育的学校提供教育劳务取得的收入免征营业税。这一规定所涉及的学校包括：普通学校及经地(市)级以上人民政府或者同级政府的教育行政部门批准成立、国家承认其学员学历的各类学校；经省级及以上人力资源社会保障行政部门批准成立的技工学校、高级技工学校；经省级人民政府批准成立的技师学院。免征营业税的教育劳务收入是指对列入规定招生计划的在籍学生提供学历教育劳务取得的收入，具体包括：经有关部门审核批准，按规定标准收取的学费、住宿费、课本费、作业本费、伙食费、考试报名费收入。但超过规定收费标准或规定范围的收入不属于免征营业税的教育劳务收入，一律按规定征税。
除此之外，对学校从事技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税；对高等学校、各类职业学校服务于各业的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，暂免征收企业所得税；对托儿所、幼儿园提供养育服务取得的收入，免征营业税；对学生勤工俭学提供劳务取得的收入，免征营业税。
民办学校取得的收入，除国务院或财政部、国家税务总局规定免征企业所得税的项目外，均应计入应纳税收入总额，依法计征企业所得税。但是对不同注册类型的民办学校又有不同的规定：如该校注册类型为个人独资或合伙性质的，应按《财政部 国家税务总局关于印发(关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定)的通知》的规定，对该校投资者的经营所得，征收个人所得税；如该校注册类型不是个人独资或合伙性质的，则应按《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》的规定，征收企业所得税。
民办学校免征企业所得税的收入项目包括：财政拨款；经国务院及财政部批准设立和收取，并纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理的政府性基金、资金、附加收入等；经国务院、省级人民政府(不包括计划单列市)批准，并纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理的行政事业性收入；经财政部核准不上缴财政专户管理的预算外资金；社会各界的捐赠收入等。
2.房产税、城镇土地使用税、印花税、契税、农业税和农业特产税、耕地占用税的优惠政策
对民办全日制大、中、小学校的教学用房、实验室、操场、图书馆、办公室及师生员工食堂宿舍用地免征房产税、城镇土地使用税；对学校、托儿所、幼儿园自用的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税。
对财产所有人将财产赠给学校所立的书据，免征印花税。
对县级以上人民政府教育行政主管部门或劳动行政主管部门审批并颁发办学许可证，由企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费面向社会举办的学校及教育机构，其承受的土地、房屋权属用于教学的，免征契税。
对学校、幼儿园经批准征用的耕地，免征耕地占用税，但学校从事非农业生产经营占用的耕地，不在免税之列。
对农业院校进行科学实验的土地免征农业税。对农业院校进行科学实验所取得的农业特产品收入，在实验期间免征农业特产税。
3.对托儿所、幼儿园的优惠政策
对经县级以上教育部门审批成立、取得办园许可证的实施0-6岁学前教育的民办托儿所、幼儿园，提供保育和教育服务取得的收入免征营业税。
对民办托儿所、幼儿园予以免征营业税的养育服务收入是指在报经当地有关部门备案并公示的收费标准范围内收取的教育费、保育费。超过规定收费标准的收费，以开办实验班、特色班和兴趣班等为由另外收取的费用以及与幼儿入园挂钩的赞助费、支教费等超过规定范围的收入，不属于免征营业税的养育服务收入。
4.关税优惠政策
对境外捐赠人无偿捐赠的直接用于各类职业学校、高中、初中、小学、幼儿园教育的教学仪器、图书、资料和一般学习用品，免征进口关税和进口环节增值税。相关事宜按照国务院批准的《扶贫、慈善性捐赠物质免征进口税收暂行办法》办理。
对教育部承认学历的大专以上全日制高等院校以及财政部会同国务院有关部门批准的其他学校，不以营利为目的，在合理数量范围内进口国内不能生产的科学研究和教学用品，直接用于科学研究或教学的，免征进口关税和进口环节增值税、消费税。科学研究和教学用品的范围参见国务院批准的《科学研究和教学用品免征进口税收暂行规定》。
(二)加强税收优惠对民办学校的调节作用
有关教育的营利性之争其实并非是一个无厘头的问题，它表明了人们对教育的一种担心，即教育产品能否保持公益性质。为引导民办学校根据自己的需要和条件调整自身的办学定位，在世界各国，税收优惠政策都是政府调节民办学校行为的重要的政策杠杆。就此而言，税收优惠不简单是《民办教育促进法》规定的一项民办学校权利，就其功能而言，税收优惠调节着民办学校的办学取向、性质类型、规模布局、行为方式等，因此它同时也是政府对民办学校进行分类管理的重要形式。
在我国，教育税收优惠政策尽管已初步定型，但作为一种调节民办学校办学行为的政策杠杆，这一政策的完善还需要国家层面的法律法规调节，需要不同政府部门在一系列核心问题上达成一致，否则税收优惠的调节功能就难以完全实现。从既有政策看，为有利于对民办学校的分类管理，税收优惠政策还应进一步完善，具体地说，这种完善应表现在如下几个方面。
1.对民办学校营利程度的调节
税收优惠政策的价值倾向性决定着民办学校的办学行为，合理的税收优惠政策应对不同性质的民办学校作出差别性的政策设计，以税收优惠的宽严向社会表明政府所鼓励和支持的民办教育发展方向，通过疏导结合的管理方式，调节民办学校的营利程度，引导不同类别民办学校各按其位、各得其所。具体来说，对不同性质的民办学校，在税收政策上应有不同的优惠规定，同时应有不同的监管措施，如非营利性民办学校收费办法应由政府主管部门制定；营利性民办学校的收费标准则应实行市场调节，由学校自主决定，政府则制定指导性价格标准。
由于我国民办学校目前仍以投资办学为主，其中大部分都要求取得回报，不要求回报的民办学校或捐资举办的民办学校较为少见。适应这一国情，税收优惠既应有一定的宽松度，同时又应通过税收优惠的导向鼓励社会各界捐资办学，逐步改变非营利性学校和营利性学校的既有比例。
差别性税收优惠政策并不意味着不同类型的民办学校之间有高下、好坏、善恶之分。营利性民办学校和非营利性民办学校在价值追求、运行机制、内部治理等方面虽有明显差异，但在为社会培养所需人才，为个人提供教育机会方面并无根本区别。因此，差别性税收优惠政策的设计应充分尊重和保护举办者意愿，让民办学校举办者有可能自主选择办学类型。政府部门应完善相应的分类管理和服务体系，健全办学许可、注册登记、产权归属、资产管理、财务会计、督导评估、法人治理等基本制度。现在的问题是，虽然政策法律已明确规定营利性民办学校也应享受相应的税收优惠，但相关政策远未配套，在一些基本问题上仍不甚了了，这不能不使民办学校的出资人心存疑虑。从政策制定实施的角度看，这是对营利性民办学校的一种政策歧视。为促进民办学校的健康发展，必须明确保护这类学校的合法权益，完善财政、税收、金融、土地、建设、社会保障等方面的优惠政策。
2.对教育产品属性的调节
教育产品的性质决定了它不可能完全通过市场机制来向社会提供，而必须由市场以及非市场的资源配置机制来共同提供。各类学校教育机构所提供的教育产品依据其公共性程度的不同可以区分为如下类型，即具有纯公共性质的教育产品；基本具有公共性质的教育产品；具有准公共性质的教育产品；基本具有私人性质的教育产品；具有纯私人性质的教育产品等。在教育产品的社会提供中，政府对教育具有确定的责任。根据教育产品的属性，政府和市场在教育产品的提供方面应有不同的安排，具体表现如下。
(1)属于纯公共性质的教育产品或基本具有公共性质的教育产品，如义务教育、特殊教育等，主要依靠政府提供。
(2)具有准公共性质的教育产品，即义务教育阶段以上的各类学校教育，包括高等院校、高中、职业技术学校提供的教育、成人教育等，既体现着社会的公共利益，同时也是提升个人收益的重要手段，一般采取市场机制和政府机制相结合的方式，即举办这类教育的学校教育机构在接受政府提供补贴的同时，也向受教育者收取一定费用。
(3)基本具有私人性质或具有纯私人性质的教育产品，如课后托管、课后辅导、教育补习、特长培养等等，举办这类教育的学校教育机构一般通过市场机制自主运作、自行发展，而无须公共财政的补贴。[6]
不同属性的教育产品一般由不同性质的学校提供。由于民办学校的办学经费主要来源于市场，在办学过程中会或多或少地利用市场机制，因此不能要求民办学校像公办学校一样地提供纯公共产品。如果民办学校在办学过程中得到一定数额的公共补助或民间捐赠，因而适当降低对学生的收费标准，那么这样的教育产品可以被认为具有一定的公共性质。
民办学校所提供的产品虽有公共产品和私人产品之分，但这种分工并不是固定的，在一定的条件下是可以转化的。税收优惠在这方面可以发挥重要的调节功能，根据需要使民办学校的教育产品由私向公或由公向私转化。
3.对公平竞争的调节
教育领域的公平竞争是指不同举办主体、融资渠道、办学体制、运行机制的学校之间，在教育资源配置、教育政策扶持等方面的同等对待或以公平为目的的“区别对待”。打造公平竞争的制度环境，促进民办教育发展，政府的职能就是协调不同类型的学校，扶持民办学校更好地提供教育产品服务，从数量上和质量上提升公共资源的供给水平，从财政、税收、土地、收费、招生、贷款、社保等等方面，建立完善的公平竞争制度体系。与此同时，应充分发挥好市场的作用，构建政府宏观管理、学校自主办学、社会多元评价的良性体系，并通过立法保障实施。进一步放宽市场准入，支持和引导民间资本顺利有效地进入相关重点领域。要创新扶持政策，落实对民办学校一视同仁的相关政策，通过规范引导、优化配置、公平竞争，发展民办学校，更好地满足人民群众的实际需求。
税收政策对教育领域的公平竞争可以发挥重要的调节作用，通过为民办学校提供市场保护，实现教育行业内部以及与其他行业之间的公平发展。由于我国民办教育恢复和发展的时间不长，有关民办教育的政策法规还不健全，已有的法规政策也有不少还没有得到很好的落实，在这种情况下支持民办教育发展就是政府工作的重要职责。在公平竞争方面，政府有必要对民办学校采取积极的“区别对待”政策，还可以对民办学校所提供的具有公共性质的教育产品，实行公开透明的政府购买教育服务，或提供财政扶持和奖励的举措，以此对公平竞争起到积极的引导作用。政府还应通过税收政策的不同优惠程度对民办教育市场进行细分，把民办学校按办学类型或营利程度细分成不同市场，在保证公平竞争的基础上，坚持扶需、扶特、扶优的原则，引导民办学校根据社会需要办学，促进民办学校走特色发展之路。
政府在对民办学校进行分类管理的同时，不应在公办学校与民办学校之间、非营利性民办学校与营利性民办学校之间人为地造成制度歧视，只要依法、诚信、规范办学，所有学校都应一视同仁，都应得到政策的鼓励、支持和尊重。
4.对民办学校布局结构的调节
民办学校作为教育事业的重要组成部分，应服务国家的发展战略和经济发展方式转变，为此应不断优化布局结构，推动民办学校在不同层次、领域办出特色。
优化民办学校的布局结构，政府和市场是最重要的推动力量，共同对民办学校的布局结构发挥着作用。其中政府的作用体现在制定发展规划、营造制度环境、改善基本办学条件、加强规范管理和监督指导等。政府作为管理教育事业的责任主体，是优化教育布局结构的决定性力量，发挥着统筹和推动的作用。市场是优化民办学校布局结构的动力之源，民办学校应充分发挥市场机制作用，在布局结构上与社会需求紧密对接，解决教育类型、布局结构的合理性问题。
通过税收优惠政策调整完善民办学校区域布局和层次结构，这是调节民办学校布局结构的重要手段。区域布局是指学校的地区分布结构，区域布局是否合理，关系到教育体系能否适应区域经济的发展，能否适应区域内不同层次居民对教育的需求。层次结构是教育结构中的重要部分和方面，通常表现为一种纵向梯次演进的趋势，形成较为稳定的宝塔型或者梯形，使总体教育结构更加合理。
社会对教育的需求决定学校的数量和结构，但是由于利益的驱使和政策环境的异动，有时也会造成数量、类型的畸轻畸重，造成民办学校布局结构的不合理，给民办学校的长远发展带来隐患。合理的税收优惠政策具有弥补行政调节不足的功能，可以优化民办学校的布局结构，通过调节税率的高低及优惠政策的程度，引导民办学校的投资和办学，达到控制民办学校数量、布局和举办类型的目的。为鼓励民办学校布局结构的合理化，可以考虑按民办学校的区域布局和办学层次划分税收分类的优惠标准，以此调节民办学校的布局结构，使民办学校的经济诉求、社会价值和实际效率达到统一。[7]
注释：
①民办非企业单位是为区别于事业单位而提出的新概念，见1998年10月国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》。该条例将民办非企业单位界定为：企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。
②见《民间非营利组织会计制度》和《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》。
③发起设立是指发起人认购所发行的全部股份；募集设立是指发起人认购部分不低于35％，其余采用公开募集(公募)或者定向募集方式(私募)。公募与私募的区别在于募集对象不同，公募向不特定的社会公众公开募集，私募则向特定的对象募集。
④VIE(Variable Interest Entity)，即可变利益实体，是指被投资企业拥有实际或潜在的经济利益，但该企业本身对此经济利益并无完全的控制权，而实际或潜在控制该经济利益的主要受益人(Primary Beneficiary)需要将此VIE通过协议进行控制。
⑤WFOE协议控制即VIE当事人以其控制的境外公司名义，返回国内设立外商独资企业(WFOE)，并以此名义通过排他性管理咨询或技术服务协议等合同，控制境内企业的全部经营活动，进而取得境内企业的主要收入和利润。这时境内企业虽仍然为独立的内资企业，但其一切经营及相应的资产、收入和利润均归属境外公司，被境外公司实际控制。
⑥依据《中外合作办学条例实施办法》和《外商投资产业指导目录(2011年修订)》的规定，允许外商投资公司在我国境内开展教育活动，投入资金，获得收益，但不能参与教育教学管理。
参考文献：
[1]焕廷法律服务团队.从合理回报到可以营利对学校出资的收益属性认定与分割[EB/OL].http://hualv.com.2016-06-01.
[2]胡卫，董圣足.我国民办教育发展的回顾与展望[J].教育发展研究，2011(1)；赵应生，钟秉林，洪煜.积极稳妥地推进民办教育分类管理——我国民办高等教育改革与发展探析[J].中国高等教育，2011(10).
[3]吴开华.民办学校“合理回报”的立法困境与出路[J].教育科学，2008(1).
[4]何善蒙.民办教育“浙江模式”解读——专访浙江省民办学校协会会长黄新茂[J].教育发展研究，2006(8).
[5]“椒江教育股份制办学模式研究”课题组.开发民间教育投资潜力的新探索——椒江“教育股份制”研究报告[J].教育研究，1999(3).
[6]陈小宇.论教育的产品属性与营利性学校[J].清华大学教育研究，2012(1).
来源： 《》2016年第5期 第3-13页
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