陈晶晶 | 农业供给侧结构性改革不是淘汰小农经济
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农业供给侧结构性改革不是淘汰小农经济
文/陈晶晶 （清华大学社会学系）
摘要
农业供给侧结构性改革是“三农”领域的一场深刻变革。它在农业现代化建设中起到承上启下的作用，关系农业的长远发展和农村的长治久安。有中国特色的农业现代化的关键是要处理好农业现代化和农民、农村现代化的关系。在人多地少的基本国情制约下，小农经济有其合理性，也有其优势。农业供给侧结构性改革不是淘汰小农经济。在这以方向性问题不能出现大的偏差。
中国农业农村正发生大的转型。2004年后粮食十二连增，农产品量的问题得到缓解，农业的主要矛盾集中在土地密集农产品缺乏价格竞争力、绿色生态农产品短缺，农业供给侧的体制机制不能适应新的需求。在农村，广大的小规模农户依然是农业生产的主体，拥有土地、劳动力聚集等低成本优势。家庭农场、专业大户、农民合作社、农业企业等新型农业生产主体和提供农机收割、土地托管、农业技术、互联网电商服务的新型服务主体一起，正迸发出新的活力。同时，以土地确权流转为核心，服务于农业适度规模经营与新主体培育的新一轮土地改革正在全面推进。农业的专业化、资本化、组织化的程度不断加深。市场和资本的力量将更多侵入农业生产和农民的生活。现代农业发展和普通农户、老年农民、农村综合发展的矛盾越来越成为各界关注的新问题。
2017年2月，中共中央、国务院发布了这一轮的第14个一号文件。这是在农业国内外环境、城乡结构和需求发生变化条件下，中央对农业问题做出的具有历史意义的判断：农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。这是中国农业现代化的重要转折点。“供给侧”的问题主要是由生产端引发的。玉米的供过于求，库存积压，进口价格低于国内收储价格，这是供给过剩；绿色高品质食品供应不畅，生产和消费无法有效对接，以城市中产阶级为代表的新的消费需求得不到满足，这是供给不足。过去的目标主要为满足农产品“量”的需求，与之相适应形成了一整套产业体系和利益结构。一家用惯农业化肥的农场很难让他去生产有机蔬菜，一个在农贸市场工作的人一般也不会转行去做农业电商。过剩或不足，除了产品的过剩和不足外，还包涵着改革（由市场和政府的共同作用的）农业供给体系，创新运行机制内在需求。这样的问题是结构性的。改革的任务也具有长期性，需要在确保粮食总量安全同时，推动农业生产转向绿色生态可持续发展方式转变，以形成有效供给，提高产品质量，增加生产主体、经营服务主体的效益，促成供给端和消端的有效对接。
中国农业现代化具有不同于美洲、欧洲国家的特征。农业供给侧结构性改革作为推进和塑造中国特色农业现代化的关键之举。它不单单是农业结构调整，也不只是提高绿色农产品的供给，降低农药化肥的使用量，更不是用工业化、规模化、资本化的方式淘汰传统的小农经济。当总量不足不再成为戴在中国农民和决策者头上的紧箍咒，农业农村的面貌、农民作为国家公民的权利的实现程度、城乡的关系必将产生新的飞跃。上世纪九十年代出现的“农民、农村、农业问题”简化为农业问题，农业问题被抓成粮食生产问题的趋势会得到扭转；而政府的涉农部门也有可能在一定程度上恢复“农村工作部”的特征，并在新的城乡关系中，服务于城乡居民、农村治理、农业和生态的可持续发展工作。
全面、持续推进农业供给侧结构性改革，需要从新的工农关系、城乡关系、国内外关系出发，注意改革过程中的公平与效率、政府与市场、城市和乡村、农业和非农业，农民、企业和集体之间的关系，保证改革的协调性与可持续性，保护好普通农户的利益，从新的城乡关系中汲取农业农村发展新动能。
公平与效率
农业在市场经济中效率是农业可持续发展的基础。农业强是一个国家强盛的重要标志。不过在追求效率的同时，要特别注意农业现代化过程中的公平问题——即农业为谁服务，谁的农业现代化问题。农业问题的基础是农民问题。这里的农民指的是农村居民——拥有农民身份，以农村为家，在农村安家的人。现在“职业农民”、新型农业经营主体，深受媒体和农业部门推崇。他们会在农产品供应和农业现代化的过程中发挥越来越大的作用。但是如果不能保证农民、农民工在就业、生活的基本条件，以“谁来种地”、推进农业现代化，提高农业生产效率之名强行推动土地规模经营，其结果必然导致农业剩余的不公平分配，引发新的社会问题，从而违背农业农村稳定发展大好局面，违背把“三农”问题作为党和政府工作“重中之重”的本义。
农业有社会公共品的属性，要为全社会提供足够的农产品，要保护而不是破坏环境，要为老年农民就业机会，保证生活质量。就这个意义上说，农业的效率的含义颇为复杂。衡量农业效率的指标也是多重的。从产出效率上来说，不光要看单位土地生产出来的农产品的数量，还要看这些农产品的质量及其生态环境成本；不要看产出的数量和质量，还要看这些产品在市场上的收益，给全社会带来的经济、社会与生态价值。即便是只从单位土地面积的产出率来看，也不能简单地说农户、家庭农场和大企业谁更有效率。中国人多地少的国情下为什么没能发展出规模经营农场？因为在农业社会，规模经营农场和兼业的小农相比没有竞争力。现在中国的工农关系、城乡关系虽然发生了较大的变化，部分地区、部分产业有了发展规模经营的可能，但是农业的多功能性和目标的复杂性决定了不用农业的产量、农产品价格的竞争力、职业农民的收入水平来衡量农业的成败。农业上的效率既要注意农产品供给上的效率，更要注意农业剩余的分配上的公平，这是农业农村稳定和发展的基础。
政府与市场
政府和市场是影响农业生产和改革的最重要的两个因素。政府一直是粮食生产和分配的核心参与者。在计划经济时期，保障粮食和主要农产品的供给曾经是政府头等重要的工作。因为没能完成粮食的征购任务，只好以粮为纲，农业被局限于粮食生产，粮食市场被关闭，副业被当作资本主义尾巴。粮食的产量虽然上去了，农民生活却出现了问题。八十年代搞分田到户，国家财政向农业发展，提高农产品价格，保证农资供应，粮食产量在短时间内有大幅度提高。之后粮食等主要农产品生产有起有落，农民和国家始终是粮食生产最主要的两个博弈方。2004年一号文件的推出根本动力来自于当时粮食生产的困境。总的来看，只要“政策好、人努力、天帮忙”，农业就会有好的局面。
十八届三中确定了市场在资源配置中决定性作用。农业农村领域也不例外。随着国内生产成本逐渐提高，国内外农产品价格的倒挂，财政补贴日益庞大，以价格为信号，调整农业生产，增强农业竞争力，逐渐成为政策制定部门的选择。按照“市场定价、价补分离”的原则，玉米正全面推进收储制度改革，降低收储价格，以期降低玉米产量。稻谷、小麦仍然执行最低收购价格政策。新疆棉花实行“目标价格”与综合配套改革试点。中国的农业支持政策与欧盟走过的道路类似，从价格补贴往生产者收入补贴和环境补贴方向转型。“让更少的农民种更多的地”也是农业市场化改革的另外一个重要目标。从玉米来看，农业供给侧结构性改革已经明显降低了小种植户的经济利益，部分农户不得不降低或退出玉米生产。不少中老年种植者不得不进城打工以维持家庭现金收入。这是改革的阵痛部分，主要由广大的小农户来承担。
在农业的供给侧改革过程中，财政的补贴、奖励、支持资金会极大的影响各类主体的行为。财政的补贴是规模农业经营主体保持收支平衡的重要因素。许多农业企业花费大量精力争取政府项目、财政补贴。农业部门为推进现代农业，补贴的设置多数是为规模化、品牌化的主体服务的。它排斥小农。从实际情况来看，很多企业实际获得的资金往往只有项目名义资金的1/3左右。负责人的精力不放在产品开发和企业的经营上。其中的腐败以及对产业的扭曲严重影响了市场的效率。
城市与乡村
农业的问题从来就是国家现代化建设过程中的问题。跟农民、农村问题一样，农业问题的产生和解决在很大程度上都在农业农村之外。不能只是从农业，从农村来看农业；只是通过抓农业工作解决农业问题。因为长期的二元区隔，特别需要把农业农村改革放在城乡关系的变动中去看，这一次的农业供给侧结构性改革也不能例外。改革的动力主要来自城市。
首先是人口的变化。城镇常住人口接近8亿人，城镇化率超过57%。2010年到2015年底，全国农村流转承包地面积占承包地总面积的比重由14.7%提高到了33.3%。多数人为少数人搞饭吃的局面已经发生了较大的改变，适度规模经营的条件更为成熟。从居民食物的消费结构上来看，人均谷物消耗量下降，肉、蛋、奶的需求上升，但是中国谷物当量（Grain equivalent）的人均消耗水平还将继续增长。中国对农产品的需求还会不断扩大。
其次，随着城乡居民收入水平的提高和频繁披露的食品安全事件，人们对食物的品质提出了更高的要求。绿色生态产品的短缺，新的消费和生产无法有效对接，质量信任机制缺失，新的消费需求分散，经营、物流、电商服务的不成熟，新农人缺乏从业经验，老农民习惯于常规化学农药化肥的生产方式……这些都使得现有的食物供给体系无法提供新兴的需求。
人与自然的关系，环保和生态的问题，居民对“绿水青山”的需求也是新的城乡关系的一个反映。绿色革命之后的常规化学农业已经是做大的污染源。片面追求产量的粮食安全策略、以产品的产量决定生产收益的现状已经对环境造成了太多的压力。在吃饱的基础上，怎么吃得好成为新的需要解决的问题。“吃得好”蕴含着了新的人与人、人与自然的关系可能。爱是食物可以是一个礼物，它能够让生活变得更美好，建立城乡之间新的连结。
农业与非农业
农业供给侧改革还要处理好农业与非农业的关系。八十年代初粮食增产一个重大的原因是国家在提高粮食收购价格的同时，以较低的价格保证了化肥等农资产品的供应。在2014年中央财政农业“四项补贴”中，农资综合补贴一直占据了在60%以上。农业与非农业的关系的体现在农业及相关产业剩余的分配以及各个利益主体对国家财政支农资源的争夺。
农业是国民经济的基础。它为工业服务也提供发展的原料。以饲料工业为例，玉米、豆粕是饲料的主要原料。在其它条件不变的前提下，玉米价格偏高，以玉米为主要原料的饲料成本必然上升；饲料价格上升，又会导致养殖行业成本上升，从而引发一系列的波动。近几年的玉米产量、库存量、进口量三量齐增的最重要的原因在于国内玉米价格偏高，玉米加工企业减产，从国外进口玉米及其替代品。
为农业产业配套的工商业部门也不少。这几年政府推动农业规模经营有力促进了农机产业的发展。社会化农业机械服务的推广也降低了农业劳动力的投入，提高了农业生产效率。农业化学品的投入在保证农业产品供给上发挥了重大的作用，同时也造成了极难治理的农业面源污染。现有的政策提出“农药化肥零增长”的目标，这必然会推动与此相关的工商业企业的调整。农业的互联网+的发展需求也给电商、物流、品牌营销等市场带来了新的商机。农业产业园、食品工业园、农业科技园、返乡创业园也为新的投资和创业提供了很多的可能。这些内容都会占据财政“三农”投入大头。
以农业为基础的一二三产业的融合正成为新的趋势。都市农业快速发展。农业进城、市民下乡成为新的时尚。在大城市周边，各类新型农场兴起，一大批新农人正探索生产与生活一体的生态农业类型。以农场为基础的农耕体验、自然教育活动，以消费者为主导的农夫市集、食物运动蓬勃兴起。在农村地区，农民工、大学生村官、经商人士返乡创业成为新的潮流。在浙江德清仙潭村，2013年返乡创业的人数就有210人，占总外出务工人数的85%。全村经营农家乐的农户达到了88户。四川2015年返乡创业人数达到28.43万人。从调查来看，返乡创业涉及到的领域包括农村电商、规模养殖、生态农业、休闲观光、农产品加工、物流等。每一个人返乡可以带动四个人就业。
农民、企业与集体
农业供给侧结构性改革要推得动，做的下去，干得长久，得有好的利益机制才行，并落实到确定的主体上。在农业转型的情况下，农业的生产服务主体越来越呈现出多元的趋势。
农户仍然是农业生产的主体。从全世界的经验来看，农业的性质决定其适合家庭经营。它不像农业企业存在复杂的监管问题，存在天然的激励机制。中国现有农户2.2亿户。户均土地经营规模7.89亩。耕地规模30亩以上的农户1032户。现在农民存在老龄化的趋势，“谁来种地”成为社会关注的热点，并到引出新型职业农民培养的政策。从实际情况来看，因为农业机械服务的跟进，农业生产劳动力投入减少。老年农民和妇女能够低成本的完成农业生产的任务。“谁来种地”的实质问题是农业比较效益不高，并不是真的缺少有从事农业意愿的人。即便是有丰富农业生产经验的第一代农民工，他在回乡的时候也没法搞生产。更年轻人一辈的人更愿意、更适合去城市打工，以获取更多的收入，提高自己的职业技能。就业依然是最核心的问题。就农业来说，优质农产品的商品化，建立城乡之间新的连结能够创造不少就业机会。当然，在农村不一定要种地。
各种类型的企业将在农业现代化过程中发挥越来越大的作用。企业具有组织优势，熟悉市场，资本和技术密集，懂得经营，在农业的市场化、农产品的商品化过程中不可替代。家庭农场、农民合作社从市场运行上来说，也具有企业的性质，也要追求效率和自我利益的实现。从之前三十年的经验看，农业企业在农产品的生产，特别是大田作物的生产上并不经济；反而在农产品加工、食品工业、养殖业的饲料生产、屠宰和销售环节，农资农技服务的供给，农产品的进出口等领域有较大的优势。期望农业龙头企业带动农户增收、脱贫致富存在不少的困难。企业进入农业生产要注意处理好和农民和土地的关系，创造和农户协同发展的共享经济模式。农业企业主也没有必要花太多的精力放在争取政府项目补贴上。
农村集体是农业现代化过程中的潜在主体。这方面可能会有较多的争论。村社这个集体她有两个身份。作为村民自治的主体和政府的派出机构这是一个身份；另外村社又是农民农村农业合作经济的主体。这一身份跟市场经济是兼容的，并不矛盾，能够在市场竞争中发展壮大。具有公共服务性质的集体可能不适合搞经济，但是基于土地、田园和农民，发展合作经济是具有可以发展经济潜质的。这两个身份在地域和人员上都不容易区分，需要有一套合宜的制度安排。能不能干，去干了能不能干好，都需要各地去试。土地的集体所有和三权分置是有中国特色社会主义市场经济的基础，有可能在农业现代过程处理好农民问题中发挥基础性的作用。现有的村社架构和土地制度是传统的村落经过社会主义改造和市场经济发展后形成的相对合理的制度安排。改革“不能把集体改没了”。强调村集体作为一个主体，是为了给农民一个组织的权力，并用这个权力和其它的利益群体进行竞争。
农业供给侧结构性改革是“三农”领域的一场深刻变革。它在农业现代化建设中起到承上启下的作用，关系农业的长远发展和农村的长治久安。有中国特色的农业现代化的关键是要处理好农业现代化和农民、农村现代化的关系。在人多地少的基本国情制约下，小农经济有其合理性，也有其优势。农业供给侧结构性改革不是淘汰小农经济。在这以方向性问题不能出现大的偏差。
编辑：马峣