全局规划、系统治理才能除痼疾——第二轮第三批中央生态环保督察报告解读

邹祖铭中国环境

第二轮第三批中央生态环境保护督察已于近日完成对8个省（区）的督察反馈。开局之年起好步至关重要。“十四五”开局之年的督察，坚持系统观念、坚持严的基调、坚持问题导向，做到了精准、科学、依法督察。

记者梳理督察报告发现，虽然“十三五”期间我国污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成，但是一些地方生态环境问题仍然突出。有一个原因引人关注，就是一些地方在规划制定、执行等方面存在问题，导致生态环境治理与保护工作难以有效推进。

没有规划：生态环境治理缺乏路线图和刚性约束

没有规矩，不成方圆。没有规划，地方生态环境保护也失去了刚性要求，任务推进不力、管理不到位、问题长期得不到解决的现象也多发、频发。

督察组向辽宁省反馈督察情况时指出，渤海综合治理一些任务推进不力，海水养殖污染防治有较大差距。辽宁省未按要求于2020年年底前发布养殖水域滩涂规划，市县级养殖规划虽在2018年前完成编制，但部分规划未按要求划定海域禁养区、限养区。规划编制不及时，导致的局面是，辽宁省大多数工厂化、池塘养殖场尾水直排入海，葫芦岛兴城市开展监测的531个养殖排污口中有210个超标。

除了海水养殖存在问题外，湿地保护不到位同样也被督察组点名。督察组指出，辽宁省林地保护不到位，受项目侵占林地等影响，林地保有量下降，仅工业和港口码头项目违规侵占湿地就超过21.8公顷。这背后，是辽宁省林草部门未按要求编制全省湿地保护“十三五”规划，未制定一般湿地认定标准和管理办法。

督察组进驻云南期间，昆明滇池国家旅游度假区铭真高尔夫球场内“书记拔树”一幕令人汗颜。相关责任单位和责任人日前也被云南省纪委监委严肃追责问责。督察组向云南省反馈督察情况时指出，高原湖泊保护条例要求配套出台保护或利用规划等措施，但云南省各州市直至2018年后才集中编制规划，高原湖泊保护利用长期无“规”可循。

通过分析督察反馈情况我们可以看出，无规可循、无序无度放任的结果，往往是清水失色、青山“留疤”。

规划落空：高耗能、高排放项目盲目上马

“一是直接影响碳达峰、碳中和目标实现，二是直接影响产业结构优化升级和能源结构调整，三是直接影响环境空气质量改善。”中央生态环境保护督察办公室常务副主任徐必久在7月26日召开的新闻发布会上分析了任由“两高”项目盲目发展会产生的影响。

从督察组对各省（区）的督察反馈情况中可以看出，地方在盲目上马“两高”项目方面冲动还很强烈，有大上、快上、抢上、乱上的势头。这背后是各地各部门对“十三五”能源发展规划落实不到位、对“十四五”碳达峰目标任务缺乏清晰认识。

督察组向山西省反馈督察情况时指出，《山西省“十三五”综合能源发展规划》提出，到2020年煤炭消费占一次能源消费比重下降至73%。但山西打造全国能源革命排头兵行动方案又将目标上调至80%。晋中、吕梁、运城三市“十三五”期间多次未完成年度能耗双控考核目标，煤炭消费量急剧增加，“十四五”仍在大力发展焦化、钢铁等“两高”项目，甚至出现平遥煤化集团违法扩建，违规从周边村庄抽取地下水，导致周边两个村吃水困难。

督察组向广西壮族自治区反馈督察情况时指出，广西在未完成“十三五”碳排放强度控制目标，六大高耗能行业能源消费量占比、煤炭消费量占比持续增加的情况下，“十四五”上马“两高”项目冲动依然强烈，水泥熟料等高耗能行业产能持续扩张，12个在建项目产能达1734万吨，是“十三五”增量的2.9倍。

督察组向湖南省反馈督察情况时指出，湖南省在编制省“十四五”能源发展规划时，未落实《关于全面推动矿业绿色发展的若干意见》“全面退出石煤开发”要求，仍允许怀化发电项目采用当地石煤作为燃料，环境风险隐患较大。

督察组向安徽省反馈督察情况时指出，安徽省对减煤工作重要性和紧迫性认识不够，在制定能源发展规划时，将2020年煤炭消费目标定为1.8亿吨，较2015年增加14.7%，严重背离国家“下降5%左右”要求。安徽省经济和信息化部门未落实“大气污染防治重点区域严禁新增铸造产能”要求，长期未制定铸造行业产能置换办法，各地铸造项目盲目无序发展。

完成规划中的目标任务是推动地方生态环境质量改善的重要措施，如果规划不落实，未瞄准指标发力，规划就失去了作用和意义。

缺乏系统观念：“头痛医头、脚痛医脚”治不好顽疾

想要推进地方生态环境保护，光有规划还不够，只有进度和速度也不够，还需要有系统观念，否则规划执行起来就会各行其是，形成不了合力，效果会打折扣。

南昌，江西省会城市，面临着污水管网建设改造欠账多的局面。督察组向江西省反馈督察情况时指出，2018年至2020年，老城区雨污合流管网改造仅完成总长度的16%；老旧污水管网改造仅完成“十三五”规划目标的56.2%。针对2019年长江经济带生态环境警示片指出的乌沙河水体污染问题，南昌市不在管网截污改造上下功夫，却以生态补水的名义抽水冲刷河道，不少污水处理厂“清水进清水出”，南昌市最大的青山湖污水处理厂进水COD浓度甚至低于污水排放标准。

针对老旧污水管网改造，湖南省也面临着同样的问题。督察组指出，湖南省未按要求完成“十三五”老旧污水管网改造任务，生活污水收集缺口大，全省雨污合流制管网占比达38.6%，城市污水处理厂进水COD浓度普遍达不到设计标准。

城市污水管网建设改造、消灭黑臭水体，关系到群众的生活质量和幸福感。头痛医头、脚痛医脚，不从全局出发，缺乏系统思维，导致一些“老大难”问题难以根治。

督察组向河南省反馈督察情况时指出，河南省黄河流域生态保护和高质量发展有差距，黄河滩区管理缺乏系统观念。焦作市温县产业集聚区未经水利部门审批，违规向新蟒河以南河道内扩展7.53平方公里，并引进39家以家具制造为主的企业。黄河湿地保护区内仍有大量鱼塘未清退，部分已退出鱼塘也未恢复原貌。湿地占补平衡政策落实不到位，2018年以来河南省11个建设项目均未按要求恢复或重建湿地，而是缴纳补偿金了事。

生态环境治理是一项系统工程，只有遵循源头消减、过程控制和末端治理有机结合，环境污染治理才不会顾此失彼，突出生态环境问题才能彻底解决。