专家学者建议以气候变化应对法为核心强化国家专门立法

碳达峰目标和碳中和愿景的实现触及多领域多行业主体的利益，利益的冲突与协调需要法治手段，离不开健全的法律制度、严格的执法、公正的司法和有效的社会监督。11月13日，在中国环境科学学会环境法学分会2021年会暨碳达峰碳中和的政策与法治保障研讨会上，数名与会专家学者表达了类似观点。

明确碳排放总量、强度控制、碳汇增加目标

实现“双碳”目标，要在碳排放、碳交易领域形成较为完备的法律规范体系。

在减碳和降碳方面，清洁生产促进法、循环经济法等相关法律法规虽然可以产生一定的推动作用，但从法律针对性、内容完整性和制度精准性来看，以气候变化应对法为核心的国家专门立法显然更具多重优势，重庆大学法学院副教授王江认为。

这部法如何立？他表示，应构建“减缓气候变化”和“适应气候变化”的二元目的，以分别映射“减缓气候变化”和“适应气候变化”的法治需求，并将其统一于“实现经济、社会和生态环境可持续发展，推进生态文明建设”的终极目标。

就此，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心办公室副主任、副研究员田丹宇持相近看法。她认为，从减缓的单一目标向减缓+适应综合性立法模式的转变是我国未来气候变化应对立法的方向。

她进一步解释说，在减缓方面，将碳减排和碳汇建设纳入各级政府的规划和财政支持，基于碳达峰和碳中和愿景明确碳排放总量与强度控制目标及碳汇增加目标，强化工业、建筑、交通、能源等重点行业的节能减排，优化能源结构和利用方式，加强基础设施建设、技术研发和示范推广，吸引市场多元化投资，引导全社会形成低碳生活方式。在适应方面，依法开展工业与农业、城镇与农村适应气候变化的工作，明确灾害应急法律职责。

“在完善整体性的应对气候变化立法方面，可以考虑先由国务院制定气候变化应对行动方案，然后再由全国人大常委会制定气候变化应对法。”北京师范大学法学院副教授严厚福从立法的阶段性提出了自己的观点。

碳排放权交易必须在法治轨道上进行

7月16日，全国碳排放权交易市场正式鸣锣开市。建设全国碳排放权交易市场，是利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，是实现碳达峰、碳中和的重要政策工具。

但是，碳排放权交易市场运行具有操作环节多、规范性要求强、专业要求高的特点，因此必须在法治轨道上进行。

据介绍，生态环境部目前已经委托相关的科研单位、行业协会研究提出符合全国碳市场要求的有关行业标准和技术规范建议。

“明确界定碳排放权的法律属性是认识与完善碳排放交易制度的基础。”上海师范大学哲学与法政学院教授方堃表示，一是能更好地实现应对气候变化的目的；二是契合碳排放权交易制度的负外部性要求；三是有利于维护碳排放权交易市场稳定；四是有利于完善碳市场产权保护制度。

谈及碳排放权交易，中国农业大学人文与发展学院副教授刘明明认为，在微观规制层面上存在管理体制、总量控制和碳排放配额初始分配三个方面的问题；在宏观规制层面上存在碳泄露的法律应对问题和碳排放权交易体系的链接问题。

上述问题有哪些好的解决办法？他认为，一是健全碳排放权交易监管体制，建立健全碳排放配额总量控制与初始分配机制；二是需要从国内和国际两个维度建立碳泄漏应对机制，完善碳排放交易体系的链接机制。

林业作为增汇行业，可以有效抵消碳排放，对我国碳达峰和碳中和具有重要意义。

东北林业大学文法学院副教授王宏巍认为，目前在林业碳汇交易方面也存在一些问题。一是缺乏相应的法律保障和配套的制度设计；二是我国产权制度不完善，制约林业碳汇交易的开展；三是林业碳汇自身不具备商品属性，国内立法缺乏相应的激励机制。

就此，他认为，一要健全林业碳汇交易风险分配与监管制度；二要明确林业碳汇交易主体，完善林业碳汇产权制度；三要健全林业碳汇交易保险制度，健全第三方中介服务机制，构建完善的林业碳汇市场风险保险机制。

需明确公众个人涉碳消费中的相应责任

“科学合理确定有序达峰目标，因地制宜推进绿色低碳发展，上下联动制定地方达峰方案，组织开展碳达峰试点建设”是《2030年前碳达峰行动方案》中十大行动之一。

“应树立‘低位’达峰的理念，反对逢碳必反，摒弃冲击高峰的观点。”王江强调说，推动地方率先达峰是充分释放地方碳排放“低位”达峰和充分发挥地方积极性、主动性、创造性的关键举措。应合理规划先达区域范围，遵循行政逻辑与经济逻辑，补救关键制度的缺失，完善产学制度，妥善管控碳逃逸的风险，特别是环境影响评价制度，完善碳达峰行动法制框架，指引地方率先实现“低位”达峰。

对此，上海财经大学法学院讲师陈志峰认为，北京、广州和深圳等大城市提前实现碳达峰，可以弥补其他属于倒U型早期的地区在碳达峰进度上相对较缓的差距，能整体促进我国实现碳达峰碳中和的实现。

不管是从行业，还是从地区推动“双碳”行动落实，实施的主体主要是企业，特别是能源相关企业。那么，作为公众个人是否可以袖手旁观？

来自浙江农林大学文法学院的孙啸宇表示，个人在气候变化等一系列环境问题的过程中发挥了不容忽视的作用。

他认为，现行的碳税碳币等针对个人行为的引导手段的法律属性尚不明确，可以借鉴国外反食品浪费相关立法的公众责任，引进行政法中的整序性相关理念，来明确公众个人涉碳消费中的相应责任。通过对现有义务加以细化和明确，在不增加公众负担的同时，利用碳币机制返还预缴纳的社会成本的方式，鼓励公众在消费中代为履行国家的环境整序义务。

目前，我国大气污染防治的政府主体责任较明确，但企业和区域超额排放二氧化碳的责任仍存在立法空白。建议进一步通过立法明确重点排放单位的碳减排责任和政府管理责任，同时依托环境司法制度建设，试点推进碳减排民事和行政公益诉讼制度。田丹宇补充道。

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来源：中国环境报

原标题：《专家学者建议以气候变化应对法为核心强化国家专门立法 构建减缓+适应综合性立法模式》

编辑：周亚楠

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