科学理解“环境质量只能变好不能变坏”

改善生态环境质量事关人体健康安全和绿色发展。多年来，各地坚持以改善环境质量目标为核心，通过不懈努力，生态环境质量明显改善。但在实践中，也出现一些地方机械照抄，甚至不切实际提高标准和目标的现象。笔者认为，必须正确理解“环境质量只能变好不能变坏”的本义，实事求是制定生态环境质量评价标准和方法，防止不切实际的“高标准”“严要求”，稳妥推进生态环境质量改善。

评价环境质量要科学公平

笔者认为，环境质量是指在一个具体的环境内，与社会经济发展相适宜，对人群生存和繁衍环境的总体或环境的某些要素提出的限值要求。环境质量是建立在一定时期健康和环境功能标准要求上的，以国家划分的空间、区域开发利用功能和保护目标相匹配的环境质量底线值为依据。制定环境质量标准要与一定时期的经济社会水平发展和健康需求相适应。

“环境质量只能变好不能变坏”不能简单理解为好上加好。首先，这要求环境质量不达标区要强调治理为主，减少排放，使环境质量向好的方向发展，不能再加重。其次，环境质量达标区的污染物排放要控制在环境容量阈值之内，不得造成环境污染，导致使用功能丧失或环境质量变劣。社会经济发展是原动力，制定环境质量标准要考虑资源利用程度和环境治理条件和能力，应在确保人类和生态健康基础上，参考国际通行标准，综合考虑国内、地区经济发展和治理技术水平条件确定环境质量要素的限制值。当然，随着科技进步和生活水平提高，制订的评价限值也会相应发生变化，有害物质含量限值有所降低，人类生存空间环境质量随之提升。

到底该如何评价环境质量，怎么才能称之为好？长期以来，不少人认为“生态环境质量只能变好不能变坏”就是要保持原有环境质量好的状况，且环境质量要求越高越好。比如，地表水水质现状达到Ⅱ、Ⅲ类水（饮用水源地保护区）标准，空气质量现状达到一级标准（自然保护区、风景名胜区），不管区域、流域规划使用功能如何发生变化，水质、空气环境质量要素评价值就是要保持原来的状况甚至更好。为此，水质不能依据功能改变为城镇集中用水区、工业用水区域而改为执行Ⅳ类水体评价标准，空气质量不得因改为工业园区而执行工业园区空气二级标准，海域即使规划为港口码头也要按照现状一级水质标准进行评价和管控，确保环境质量不下降。区域、流域即便规划为生产、生活功能使用，只要有人为活动增加排污量就容易超出环境现状值，所以不得增加排污，否则环境质量就被视为变差、不达标。笔者认为，有些地方对“环境质量只能变好不能变差”的理解认识还有偏差，这对于过去资源开发强度低、经济发展落后、城镇化率低、生活维系低水平的地方会造成一定影响。实际上，码头港口海域执行自然保护区水质标准、工业用水功能执行饮用水水源地保护区标准完全不必要也不合理，将限制流域、区域规划功能调整和使用，阻碍区域经济发展和城镇化建设。

应逐步实施差别化环境管理

过去因没有科学、实事求是地处理保护和发展关系的案例不少。比如，一些地方片面强调饮用水生态安全，照搬饮用水水源保护区划分技术规范，没有进行充分经济、技术、社会风险可行性论证，将城镇建成区或规划生产生活区的水域、岸线划入水源地一级、二级保护区，极大限制城镇发展规划和项目建设实施。为减缓矛盾，地方政府不得不反复对饮用水水源地保护区范围进行调整、压缩，政府指令朝令夕改，公信力也受到挑战。

以环境质量为核心的环境监管措施，就是要通过环境容量确定污染物排放总量。环境容量大的区域、流域，根据资源开发利用规划和项目建设环境影响评价预测，控制排放量，确保排放污染物后环境功能质量标准不下降，回归排放污染物总量管理制度本义。制定环境质量标准和考核质量指标不是越严越好，保护与发展必须协调同步，既要科学规范又要符合实际情况，实现差别化环境管理。

环境质量只能变好不能变坏，是要求环境质量不断改善，本义是原区域流域环境质量不达标，开发建设不得造成环境质量变差，环境质量达标的区域流域，开发建设不得降低原来评价标准。笔者认为，国家标准值就是底线，也是评价的依据，标准以外仅是参考，不宜作为评判结果。

举个例子，某河流监测断面，按照环境功能执行Ⅲ类水，现监测值很低，可以达到Ⅰ类限制值，应该评价为Ⅲ类达标，不能人为改变功能按照Ⅰ类评价。同理，某城市集中饮用水水源地在城区流域，划分为水源地一级、二级保护区，分别执行水质Ⅱ类和Ⅲ类质量标准。因城镇化建设扩大城区建设范围，将水源地上移，建立新的饮用水水源地保护区，原水源地保护区取消，功能定位为一般工业用水和景观用水，水质标准相应改为Ⅳ类，既腾出环境容量，扩大城区经济和人口总量，也满足环境质量考核目标要求。近岸海域规划为港口，应当执行功能相应的海水水质四类标准而非原规划功能或一类、二类现状值进行评价考核。

笔者认为，规划或开发使用功能决定环境质量标准而非环境现状值控制功能的规划和使用。环境超标区域流域开发利用强度超过生态承载力，必须通过强化综合治理达到使用功能下的环境质量标准要求，需要采取倍量、数倍量削减排放污染物，逐步实现环境质量改善；原来环境质量达标流域区域，根据达标区环境容量控制区域新增污染物排放，实现经济有序发展，环境质量不恶化、标准不降低。

来源：中国环境

作者单位：广西壮族自治区生态环境厅

编辑：张韵晨

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