“土地出让金划转”：对信托影响几何？

6月4日，财政部等四部门联合发布“19号文”^*，该《通知》主要针对土地出让金等非税收入的现有征收机制调整，虽尚未明确涉及土地出让金的所属性质转变，但此次调整直击地方财税核心——土地财政，新政后财权进一步偏向中央的信号明显，或将拉开自分税制改革以来我国新一轮央地财政体系改革的大幕，这将对地方经济发展、融资平台、房地产市场的未来发展产生深远影响。

注：19号文指《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）。

一、“19号文”要点

1、将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。自然资源部（本级）按照规定负责征收的矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金，同步划转税务部门征收。

2、先试点后推开。自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

3、四项政府非税收入划转给税务部门征收后，以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库，有关部门应当配合做好相关信息传递和材料交接工作。税务部门应当按照国库集中收缴制度等规定，依法依规开展收入征管工作，确保非税收入及时足额缴入国库。已缴入财政非税专户，但尚未划缴国库的有关资金，由财政部门按非税收入收缴管理制度规定缴入国库。

二、“19号文”对城投、地产市场产生深远影响

1、财权进一步偏向中央，地方政府腾挪资金的空间和灵活度将受到一定压缩。分税制改革后，我国财权向中央集中，但土地出让金作为基金性收入留给了地方。在此背景下，融资平台登上历史舞台，并依靠土地财政拉动了中国随后二十多年的城市化快速发展，但与此同时也积累了地方过度举债的财政隐形风险。本次19号文之后，土地出让金统一由税务部门收缴国库，财权进一步偏向中央的信号明显，对于加强中央管控地方、平衡各地不均衡发展现状，更加科学的实践转移支付等具体措施提供了更多的现实依据。这或许是我国新一轮央地财政体系改革的开始，推测后续有可能由中央进行部分统筹并限制资金使用用途和程序。出于“维稳”和保护地方积极性的考虑，初步判断后续当地政府仍可能获得较高比例的资金返还，但无疑未来地方政府腾挪资金的空间和灵活度将受一定压缩。

2、精选试点城市，彰显中央快速全面铺开决心。从试点城市看，7个试点城市有穷有富，涵盖省份、自治区、直辖市、计划单列市等各种行政级别，且分布东、中、西部各个区域，试点经验丰富便于后续全面铺开。另外，本次试点只有半年，时间并不算长，彰显中央快速推进决心。

3、短期内影响市场投资偏好，或将导致城投企业再融资能力有所弱化，重点关注区县级城投。地方腾挪资金能力下降和金融机构风险偏好的变化，将导致融资平台短期债务承压，尤其对那些资金链本身很紧张、严重依赖再融资的城投将产生较大的负面影响，加剧资金断裂风险。与此同时，出于风险的考虑，金融机构预计将更加集中的趋向优质地区进行投放。而区县作为财政体系的最下层，刚性支出大、收入来源小、再融资能力弱，后续土地财政的调节器没有了，偿债压力会增大不少。另外，后续城投兜底拿地，抬高地价的行为将有所减少，土地出让收入规模或将趋于真实。

4、中长期看，或有利于稳妥化解地方存量债务风险。地方存量债务的化解需要上层通盘考虑，中央统筹和化解风险的思路越顺畅，齐心协力化解全国存量债务问题的能力也越强。新政后，中央可能会配套一部分的收入留存或者专项池子用于化债（比如归属于土地出让收入的一定比例用来还债），这在长期来看能够有效化解存量债务风险。

5、房产税作为地方重要补充税种，后续推进有望加速，对于房地产市场也有一定影响。结合去年9月中办、国办发布的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中提出的“5年内以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上”的要求，判断后续土地出让收入将更多“反哺农村”。这意味着更多土地出让金收入将转移支付给农村，地方政府如要维持城市发展速度，势必需逐步开辟新的增收渠道。目前，一般公共预算收入中，还是间接税(增值税、消费税）为主的税制，为了给企业减负，更合理的给各个城市增加收入，房产税、遗产税等直接税占比一定会提高，新形势下地方政府的配合度也会上升。

三、“19号文”对信托影响几何？

1、对区域实力判断的逻辑可适当调整。新政后对于区域财政实力的判断，要更加注重当地产业和经济健康度的分析，财政指标上也可“以公共财政收入作为核心指标、政府性基金收入作为参考指标”；核算政府性基金收入时，也可逐笔统计拿地企业性质，剔除城投拿地部分的影响。

2、关注城投企业短期流动性冲击风险，尤其是土地依赖度较高的弱财力抵押债区域。一方面，划转后土地出让收支管理更加规范，城投公司需要足额、按时缴纳土地出让金，在政府以合规的方式进行土地出让金返还的情况下，随着信息透明度的提高，返还节奏势必放缓，对城投公司资金占用时间增加，进而影响流动性。另一方面，现有大部分金融机构仅认可抵押债的区域，本身公共财政实力较弱，通过城投拿地做大政府性基金收入、城投拿地后用于抵押融资，一举两得。新政后，部分城投公司以购地+返还形式“做大”资产的难度也将加大，当地再融资将更加受限，流动性风险预计有所加剧。

3、区县级平台业务风险或有所上升。区县作为财政体系的最下层，刚性支出大、收入来源小，后续土地财政的调节器没有了，偿债压力将增大不少。区县级城投企业一般资产规模较小、评级偏低，自身经营实力和再融资能力较弱，新形势下企业风险或将有所上升。后续需更加关注区县级平台的展业风险，对于低财力区域的跨级担保项目，也需谨慎推进。

4、勾地占比高和高杠杆的两类房地产企业风险需警惕。新政下，地方对土地出让收入的把控力度下降，地产企业与地方政府协商勾地的难度有所增加，传统勾地占比较高的房企后续亟需增加市场化拿地，经营风险有所上升。另外，新政后地产企业以往在支付出让金时可能存在的分期付款、拖延支付等一系列变相提高杠杆率的空间也将受到更大限制，对于采取此类操作的部分高杠杆地产企业将产生一定现金流压力。

5、加强区域额度、交易对手集中度管理。新政下，地方政府腾挪资金的能力和灵活度压缩，部分城投、地产等信托传统交易对手扩大举债能力短期内也将有所下降，相关额度管理需加强。

6、持续关注后续相关改革及细则制度。目前新一轮央地财税改革尚处于前期阶段，相关配套改革及细化政策尚未完全明确，后续需持续关注最新进展。

感谢平安信托基建评审团队对本文的贡献

本文作者

孙柯洋 

中级评审经理

简介：上海交通大学硕士，CPA，逾十年金融行业从业经验，具有一定宏观视野，关注行业研究、项目评审和财务分析等领域

任玉洁

平安信托 基建评审总监

简介：长期专注于基础设施投融资领域，具备股权投资实操经验与投融资全面风险管理经验，深刻理解基础产业投资特性和业务实操要点。长期服务保险等机构投资人，熟识险资风险偏好与合规要求。业务领域覆盖交通、能源、基础设施等行业，成功落地多个项目，在策略制定、行业研究、业务募投管退的风险管理等方面深有研究。

文章来源自：平信而论

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