【IDT】徐佳君等：为落实可持续发展目标搭建全球发展合作的申报体系：激发变革性潜力，促成变革性影响
作者| 徐佳君 理查德·凯里
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作者简介| 徐佳君，北京大学国家发展研究院新结构经济学研究中心助理教授。曾担任联合国2015年后联合国发展议程高级别小组秘书处研究专家，负责发展融资和南南合作的研究；担任世界银行优惠金融和全球伙伴关系副行长部（如今更名为发展融资副行长部）负责债务可持续性研究的国际顾问。
理查德·凯里，经合组织（OECD）发展合作局前局长，中国-发展援助委员会学习小组首任主席，中国国际发展研究网络国际委员会主席。
2015年9月25日，2015年后发展议程在联合国发展峰会上正式获得通过。这一议程将为未来15年世界各国发展和国际发展合作指引方向。2015年后发展议程是对千年发展目标的继承和升级，包括17个可持续发展目标和169个具体目标，涵盖消除贫困与饥饿、健康、教育、性别平等、水与环境卫生、能源、气候变化等。
图片来源于联合国官网
与“千年发展目标”相比，“可持续发展目标”有如下三个突出特点：
第一，“可持续发展目标”更具普适性，不仅适用于发展中国家，也适用于发达国家。该目标以共同但有区别的责任原则为基础，克服了过去单纯强调南北合作的僵局、确保所有联合国成员都能围绕该目标做出政策承诺，并付诸实质性的努力。
第二，“可持续发展目标”的制定过程体现了更为广泛的参与性，共同参与该目标制定的国际社会成员包括：致力于南北合作的双边机构、多边机构和发展银行，民间团体，私营部门，慈善家，科学家和专业组织等。
第三，2015年后联合国发展议程高级别名人小组在一系列讨论之后提出了关于该议程的五项变革性倡议，“可持续发展目标”由此具有变革性和综合性的特点，而非仅仅在“千年发展目标”基础上的小修小补。
尽管“可持续发展目标”非常具有变革精神，但是当前国际社会尚未形成一个有助于激发变革性潜力、促成变革性影响的国际申报制度。现存的申报制度主要涉及官方发展援助（ODA），出口信贷（export credits）和债务可持续性管制（debt sustainability surveillance）。我们在今年八月份《国际发展杂志》的特刊曾撰文指出（原文链接：http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/jid.3120/abstract），当前这些发展融资的国际规则在很大程度上制约而非鼓励变革性发展所必需的、有远见的创新举措。
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更加令人堪忧的是，现存的国际申报制度在实践中产生了适得其反的激励后果，抑制了变革性的发展合作。首先，在各部门各自为营、彼此隔离的国际发展体系中，没有人有动机去促进多部门间的协同努力，没有人愿意去评估发展合作的项目是否能够提升系统性发展能力。其次，传统的对外援助机构往往受限于短期的评估机制，只关注于小规模的发展项目，因此很难进行有风险的创新尝试并由此为社会发展带来变革性的改变。第三，现存申报体系的合法性受到越来越多的质疑。比如，传统的申报体系由发展援助委员会的传统援助国创立，中国和很多其它的新兴经济体都没有参与其中。最后，不同政策领域之前缺乏有效的协调机制，在实践中未形成合力。例如，发展融资和气候融资之间的分隔就是实现可持续发展目标的重要障碍之一。
因此，目前我们面临的最迫切的挑战就是如何建立一个能够真正激发变革性潜力，促成变革性影响的国际申报体系。
为了应对这一挑战，我们提出“变革性潜力与影响”（Transformational Potential and Impact，TPI）的国际申报体系。TPI的出发点不在于筹集大量的发展资金，而在于激发各利益相关者能采取有助于实现变革性发展效果的行动，进而评估这些可持续发展政策和项目的变革性效果。为了促成变革性影响，TPI申报体系将激励国际、国别以及地区层面的发展实践机构实现如下六大转变：（1）强调系统性的能力建设、（2）更有远见的谋划和行动、（3）思量每一个发展项目如何帮助实现全球可持续发展的目标、（4）制定政策时，要考虑到其外部性问题、（5）在项目执行过程中进行实时评估并及时纠正偏误、以及（6）遵循全球可持续发展目标中所强调的“一个也不能落下”（Leaving no one behind）的原则。
具体地说，TPI申报体系将以一个包含“可持续发展目标”及其指标为依据的简明问卷。问卷中的问题将能够用于所有项目实施者，这一问卷将在网上完成。该问卷及其回复将成为提供给高层政策制定者的一项战略性的管理工具，用于实现项目设计、实施以及不同项目之间的协调一致。这些问卷将被递交至负责“可持续发展目标”制定的联合国秘书处，并且公开发布在网络上。网页上的搜索引擎和申报体系将特别地被设计成多种语言，使得报告能够顺利提交。同时，这个申报系统将与实现“可持续发展目标”的国别战略和国别信息系统建立起有效的联系机制。各国参与该TPI申报系统的激励性因素主要来自于国际声誉的考量，随着同行评议（peer review）程序和公开性原则的不断完善，我们也有理由相信在可预见的未来该申报体系将随着时间的推进而日趋完善。或许有人会担心官员们很可能敷衍了事，把申报工作看成是一个例行公事的行政负担，不认真履行职责。虽然这个顾虑有其道理，我们相信公开的程序和公众的参与可以帮助避免上述风险的发生。
事实上，TPI的理念与后京都议定书的框架下的“国家自主贡献预案（Intended Nationally Determined Contributions，INDCs）”有着异曲同工之妙。为了实现应对气候变化这一宏大目标，各国在自愿原则的基础上向“联合国气候变化框架公约”（UNFCCC）秘书处递交了适合各国国情的新的减排贡献，有望在今年12月份的巴黎气候变化大会达成一项全球性削减温室气体排放的协议。类似的，TPI申报体系是为了实现全球可持续发展这一宏大目标，鼓励各国设定有助于实现变革性发展效果的目标并付诸于行动。这种做法的好处在于，它避免为了实现整齐划一的国际标准而陷入国际谈判的僵局。
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总之，我们倡议为了实现全球可持续发展目标这一愿景而设立的自下而上的TPI申报系统，帮助激发变革性的潜力、促成变革性影响。我们希望TPI申报系统可以依托联合国的全球可持续发展目标的框架，鼓励更多的国家参与其中。
本文由发展研究所（IDS）2015年9月21日发表的英文工作论文改编而成，由北京大学刘一璇担任翻译工作。这篇文章得到由英国国际发展部（DFID）资助的“中国在全球可持续发展融资的作用”中国国际发展研究网络（CIDRN）研究项目的支持。本文仅代表作者的独立观点，供您参考。本文版权归《国际发展时报/IDT》所有，转载请载明出处与作者。
编辑|赵梦颖
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