【IDT】碎片化的国际援助体系：是福还是祸？

本文根据中国农业大学人文与发展学院2017年9月21日讲座《碎片化的国际援助体系：是福还是祸？》内容整理发布，记录内容有所删减。

作者简介

Dr. Stephan Klingebiel

德国发展研究所双边及多边发展政策部门负责人，斯坦福大学客座教授

整理者：

吴一凡，中国农业大学人文与发展学院博士研究生

        大家好，给大家介绍一下，这是我们的碎片化的国际援助体系。

what is fragmentation？

一、如何理解碎片化的国际援助体系？

        提到“碎片化”，似乎很难去理解它准确的含义，那么要理解碎片化的国际援助体系，则更加难上加难了。我们不妨打个比方，看看能不能更好地去理解它。国际援助到底是更像制造一架A380的飞机，还是更像生产一辆永久牌自行车呢？制造一架A380飞机需要30个国家的超过1500家公司生产总计400万个零部件，如果没有高度专业化的计划、制造、配合及组装，难以想象这么复杂的系统该如何运转。而一辆自行车则只需要2000个零部件，相比起“大手笔、大制作”的A380，就显得非常轻松了。

        回到专业用语上来讲，从政策领域来看待国际援助体系，其碎片化主要体现在三个层面上：第一个层面是发展合作上的碎片化，这些合作项目缺乏内在一致性，也缺乏统一的协调平台，能够有效地推动私有部门、新兴援助国等使用统一的发展援助概念；第二个层面是援助机构的碎片化，我们可以清楚地发现，在过去十年里发展援助机构数量逐年增加，越来越多的双边和多边机构、私人资本参与其中，另外，新兴援助国的力量也不容忽视，例如中国就在对非援助中发挥了非常重要的作用；第三个层面是发展干预项目的碎片化，比如越来越多的发展援助领域、干预的类型和数量也逐日繁多等。

        那么，该如何来衡量这些碎片化程度呢？这里有两种不同的视角：第一，对援助国来说，其对某一伙伴国提供的援助比重是否高于其对全球援助的平均比重？第二，对受援国来说，其90%的受援资金是否来自于同一援助国？这就带来了两种典型的挑战：一种称之为“国家之间的碎片化”（cross-country fragmentation），是指受援国受到太多援助国的援助资金。以缅甸为例，缅甸2013年接受的援助资金中高达87%的比例来自于主要三大援助国，而剩下13%的资金则来自于其他26个援助国。一些数据表明，1960年，一个受援国通常来自少数几个机构的援助，而到了2006年，一个受援国平均受到28个机构的援助。另一种则称之为“国家内部的碎片化”（within-country fragmentation），它是指在受援国内部开展的援助项目过于细小，且项目涉及到许多不同的部门。

       随着越来越多的新兴援助国的加入，国际援助碎片化趋势更加明显。以南南合作为例，更多的新兴援助国加入到国际发展援助体系之中，行动者日益增多导致发展合作的协调难度加大，无论是对于援助国，还是受援国来说，新形势下的发展合作使得他们在全球治理、协调等方面都面临着更大的挑战。现在，一个新的形势摆在大家面前，大家需要衡量南南合作在增加了交易成本的同时是否也给受援国带来了更多的选择？南南合作，不管是有意还是无意，是否正在利用其新的工作制度侵蚀传统的援助制度？另外，援助中有各种各样的垂直性的专项资金，比如全球防治艾滋病基金、全球教育基金等，它们的存在是否既增加了援助方的成本，也增加了受援方的协调成本？而有效的发展合作要求援助必须在贯穿一致的发展战略中进行，这就要求针对不同的项目进行优先排序，由此带来的一个问题是垂直化的专项资金是否更加导致了援助体系的碎片化？

二、国际援助体系碎片化的影响和后果

       长期以来，大众对于碎片化的普遍认知是，它指向了发展合作的复杂性及消极方面。例如，碎片化的援助体系会使得行动者的交易成本上升，这其中既包括行政成本，也包括协调各种机构和项目的成本。此外，碎片化的援助体系还可能导致一些国家和部门处于被忽视的尴尬境地，从而使得援助有失均衡。以经合组织(OECD)为例，他们会偏好某些国家和地区，我们将其称之为“援助的宠儿”（Aid Darlings），会有大量的发展合作项目及援助资金在这些地区落地开展。而在另一些国家和地区（如马拉维、尼泊尔、孟加拉国等等），由于其在协调援助项目上面存在低效和无力等方面的症状，则成为“援助的孤儿” （Aid Orphans），其接受的援助显得远远不够。

        批评者将如今的国际援助体系描述为“支离破碎”的，认为其在适应动态环境的同时，过于复杂和死板。但其实，发展合作中的相关者也可能受益于碎片化的援助体系。如果把援助体系看成一个市场，各种行动者都参与其中，不仅可以促进行动者之间的相互学习和创新，还可以通过创造出“援助市场”，形成更有激励的竞争模式，为所有行动者提供更多的选择，从而使援助更加有效。 

三、如何应对碎片化？

       可以从以下四个方面来应对国际援助体系的碎片化：第一，如何解决“国家之间的碎片化”？第二，如何解决“国家内部的碎片化”？第三，如何应对复杂的全球援助体系结构？第四，如何应对重叠的国际体制任务？相应的针对性措施包括：第一，管理多元性：尝试减少对同一受援国的援助者数量，加强相互监管，同时也要积极改进国际层面上政策讨论和对话的环境，促进多方交流；第二，协调多元行动者：尽量让更多的行动者使用统一的政策、方法、工具和策略，以协调多方行动，同时注重发展援助行动与政府优先发展序列的对接；第三，采用多边援助渠道，尽可能提升层面，在国际层面推广，或聚集资源于多边渠道；第四，合并或减少援助渠道，减少渠道，基于项目为基础的方法，比如预算援助等，联合规划或执行等。

四、前景

       在国际发展合作中，根本性的一个特征就是国家对援助项目仍然具有所有权。此特点一方面可以克服集体行动不足的问题，同时也会加强国家的制度和行动能力。另外，每个国家的制度基础、组织能力和领导能力等方面的状况有所不同，因而管理多元性的方法其适用性也不尽相同，无法制定一劳永逸的方案。此外，在发展合作中，受援国往往因为害怕失去资金，而降低议价能力、削弱所有权，从而利益受到损害，故需要通过有效的援助管理机构（如国家成果框架、援助信息管理系统等）来确保援助项目的顺利实施，保证受援国的利益不受到侵害。

       从援助国来讲，它们也需要经历一系列的战略变革，以更适应这个变化的全球援助体系。如何将南南合作、垂直化基金、私人资本等等纳入到连贯的“发展叙事”之中？如何在资金来源日渐多元化的情势之下阻止和扭转全球发展格局的双边化和碎片化趋势？如何在援助渠道上振兴多边援助制度？如何在援助模式上回归到项目预算支持和以结果为导向的方法（RBA）？这些都是日益显现且需要解决的问题。