【专题论坛】治国理政新理念新思想新战略与法治政府评估
日前，由北京四中院主办的“治国理政新理念新思想新战略与法治政府评估”专题论坛顺利举行。
本次论坛是北京四中院承担的北京市科技计划课题“北京科技行政执法相关问题研究”的重要组成部分，以“治国理政新理念新思想新战略与法治政府评估”为主题，分为“法治政府评估的一般理论”“政府治理现代化与法治政府评估”“法治政府评估与行政诉讼”三个单元。
最高人民法院行政庭原庭长赵大光、国务院法制办公室原司长青锋、司法部法律援助中心主任韩秀桃、中国银监会法规部副主任张劲松、国家食品药品监督管理总局法制司副司长任端平、北京市人民政府法制办原主任周继东、北京市科学技术委员会委员杨仁全等国家部委及北京市级机关与部分区政府法制办领导，中国人民大学法学院教授朱景文、中国政法大学教授王青斌以及北京外国语大学、北京市法学会等高校和科研机构的专家学者，北京市高级人民法院行政庭副庭长刘行、西安铁路中院副院长余江涛、北京丰台法院、北京四中院等单位多位资深法官及青年学者、法律实务届人士共计近60人，围绕“法治政府评估”进行了为期两天的深入交流与讨论。
开 幕 环 节
开幕式由北京四中院程琥副院长主持，北京市科学技术委员会委员杨仁全、中国人民大学法学院教授朱景文、北京市人民政府法制办原主任周继东和最高人民法院行政庭原庭长赵大光先后就相关议题进行了专题演讲。
杨仁全委员首先对参加本次论坛的嘉宾和学者表示感谢，并围绕“坚持和强化首都战略新定位，加快全国科技创新中心建设”进行发言，提出北京要明确城市战略定位，加强全国科技创新中心建设工作。
他介绍，北京推进科技创新中心建设办公室，旨在推动科技创新中心建设的全面加速，重点完成“对接重大科技计划”、“深化全面创新改革”、“聚集全球顶尖人才”、“建设三大科学城”、“推进创新型产业集群与“2025”示范区建设”、“建设京津冀协同创新共同体”等六大任务，在国内外层面均实现科技创新的多项领先与突破。最后，杨仁全委员期待科技创新与法治政府衔接能够获得更多关注并预祝本次论坛取得圆满成功。
朱景文教授以“如何评价行政法治？——中国行政法治指标”为主题，介绍了法治政府评估的指标改革与评估结果。
2015年起，法治评估指标由客观评估改为主观评估，主观评估的一级指标包括行政法律规范、行政法治实施、行政法治监督、行政法治保障和行政法治效果等五个指标。2016年的数据显示，部分指标评分较2015年有所进步，整体仍有较大发展空间，反映出法治政府建设确实取得了一些成效，但也同时存在一些问题。
周继东主任首先肯定了本次论坛的意义，并提出“法治政府建设”是实现“全面实现依法治国”战略部署的重点和难点。建立法治政府评估体系，可以有效反映法治政府建设的状态和进程，看到不足和差距，明确改进的方向和措施。同时，评估指标的选择也应从科学性、标志性和客观性几个方面重点考虑。
赵大光庭长从长期的行政审判经验中提炼出法治政府评估指标与法治政府标准的共同点，并从四个方面论述了法治政府标准：一是根植于内心一体遵行的法治理念能够指导法治政府建设；二是奉公民为衣食父母的服务意识是法治政府建设的坚实基础；三是完善的法律体系和科学实用的操作规范是法治政府建设的客观要求；四是要为法治政府建设造就一支符合要求的公务员队伍。
第一单元
法治政府评估的一般理论
第一单元 “法治政府评估的一般理论”，由北京市人民政府法制办原主任周继东主持。在本单元，中国政法大学法治政府研究院王青斌教授以“论法治政府评估指标的设定依据”为题、中国人民大学法学院喻文光副教授以“国家治理背景下的法治政府第三方评估”为题、北京外国语大学人事处副处长姚金菊副教授以“教育治理与法治政府评估”为题、中国政法大学法理学博士后研究人员李德嘉以“国家治理现代话视野下法治政府评估的逻辑转型”为题、北京市易和律师事务所高级合伙人裴娜律师以“提供政府法律服务 参与法治政府建设”为题、中国人民大学法理学博士研究生李驰以“政府治理视野下的法治政府评估与政府绩效评估”为题分别进行了主题发言。
王青斌教授指出，法治政府评估的难点在于指标设计，不同设计标准将导致不同评估结果。目前的法治政府评估指标设计应重点参考如下标准：一是2015年中共中央和国务院印发的法治政府实施纲要的6个标准；二是具体法律的条文；三是法律原理和法律原则。
他表示，根据从纲要和现有的法律规定中推导的这些指标，可以直接反映执法的状况，更好地对法治政府的状况进行评估，此外还需要一定的理论支撑并对其进行提炼，使法治政府评估指标的设计有更高的升华的过程。
喻文光副教授结合国家治理背景指出，法治政府评估是实现国家善治的有效机制，我国开展了多年的法治政府评估虽取得了一定的成效，却也存在一些问题，比如评估体系导向的异化、评估过程中缺乏中立性和权威性、官方数据直接导致形式主义、官方主导评估导致评估结果缺乏科学性和客观性等，这些问题都需要通过在制度上重视和保障第三方评估来化解。
第三方评估的客观性、中立性、权威性建立在其专业性基础上，因此要重视专业人才的发展，提高专业人才的法律技能与法律意识等各方面才能。
姚金菊副教授主要论述了教育治理与法治政府评估的关系。她指出，教育治理是一种考察法治政府评估的新视角，是法治政府评估的重要指标之一。她认为，政府作为推动教育改革的重要力量，在改革的过程中要重点关注行政机关内部的关系、学校与行政机关之间的关系以及教育组织之间的关系。同时，为了最大化实现政府的教育职能，要从国家层面制定教育法，为教育改革提供法制保障。姚教授还指出，只有政府推动下的教育制度构建完成，才能去进行评估制度的设计，否则很难制定出科学的评估指标。
博士后研究人员李德嘉首先对国家治理现代化的内涵和意义以及中国古代国家治理的经验进行了阐述。他指出，当代依法治国所欲实现的法治是在吸收中国传统治理经验基础上的社会主义法治，是吸收了传统德治与法治结合的社会治理经验与社会主义法治建设实践的法治模式。
李德嘉博士对法治政府评估，提出两点建议：一是建立独立的第三方评估主体制度；二是扩大公众参与，规范公众评估的权重。社会公众对法治状况的评价，是法治建设指标体系必不可少的重要组成部分。
裴娜律师从提供政府法律服务的角度，介绍了政府法律顾问职责是合法合规地帮政府出谋划策，最大化节约行政成本，提高行政效率，减少官民对抗，实现民官平衡。
她提出，政府法律顾问既要促进行政目标的实现，又要最大化保证相对人的利益。建议针对部门职能，提供产品化设计，并推出行政执法评估体系，根据评估结果提出规范的法律意见。
法理学博士研究生李驰对法治政府评估与政府绩效评估二者关系谈了几点看法。他认为，法治政府评估与政府绩效评估都是政府治理的工具，皆属政府治理体系，均能促进政府治理能力提升。法治政府评估与政府绩效评估在理论上并行不悖，在实践中应配套使用，各取所长。法治政府评估有助于改善政府绩效评估实施环境，是对政府绩效评估的一种优化。
这一环节最后，北京市基础设施投资有限公司法务部总经理助理李洋、中国法制出版社编辑四部主任、副编审戴蕊两位评议人对本单元发言内容进行了评议。
第二单元
政府治理现代化与法治政府评估
第二单元“政府治理现代化与法治政府评估”由国务院法制办公室原司长青锋主持。在这一环节，国家食品药品监督管理总局法制司副司长任端平以“食品安全依法治理的任务和路径”为题、司法部法律援助中心主任韩秀桃以“地方政府治理”为题、北京市人民政府法制办复议一处处长李峰以“完善行政复议制度构建 加快法治政府建设”为题分别作了主题发言，北京市东城区政府法制办主任李凌波、朝阳区政府法制办主任田志刚以及中国人民大学博士研究生李展硕分别谈了对法治政府评估的看法。
博士生李展硕认为，法治政府评估的客体，是指法治政府评估活动所指向的行为及其效果，是法治政府评估活动的关键节点。他提出，三种不同的进路体现了法治政府评估所体现的不同阶段，体现了从形式法治走向实质法治的要求。
三种进路：第一种是“实践-理论”进路，如中国政法大学法治政府评估研究院根据《依法行政纲要》等政府性文件设计的指标体系；第二种是“理论-实践”进路，如世界正义工程的法治指数和世界银行全球治理指数中的法治指数所采纳的指标体系；第三种是“综合性进路”，如朱景文教授将理论和实践结合提出的指标体系设计思路。
李峰处长首先对第三方评估机构对政府行为的监督表示欢迎，并介绍了市政府内部绩效考核数据平台的数据收集、考核内容与考核方法。他建议把社会第三方评估与政府自身评估机制对接，让法治政府评估体系更加立体，评估体系更加科学系统。
李凌波主任认为，对依法行政进行考核对于推进法治政府建设具有促进作用，但应当逐步完善评估体系，针对政府机关的不同层级、不同综合职能以及执法内容采取不同的评估方式。他提出，对法治政府评估考核需要多方主体共同参与，包括政府、法院、第三方公众，并将考核结果作为问责、绩效奖励的有力依据，以此倒逼政府依法行政水平的提升。
田志刚主任表示开展法治政府评估主题研讨很有必要。对法治政府的评估，应该同时体现阶段性、递进性、引领性。评估体系需要与区域的阶段性特点相结合。他建议法治政府评估的指标体系需要每年不断完善，客观反映一个区域综合运行状态。就北京而言，16区都承载着北京市不同的功能和区域发展的特点，政府法治建设的侧重点也有不同。
任端平副司长结合投诉举报食品安全数量等大量数据介绍了当前我国食品安全形势，并指出三方面问题：一是编制数量及财政支持，与当前执法量不匹配。二是不同部门之间存在职权冲突之处，需要立法解释来解决。三是推进行政机关依法行政，需要强化司法监督、立法监督和社会监督，尤其是坚持司法监督。
韩秀桃主任指出，法治政府评估专题研讨非常有价值。过去相当长一个时期，政府管理更多的靠计划指标、靠政策调控，强调的是单向度的“管”。现在提出政府治理这一概念，强调的是协商、协调，追求的是一种双向互动的共治过程。
在这个过程中，一方面应当更加严格约束和规范政府的权力，逐步把权力关进制度的笼子；另一方面还要极大激发社会参与地方治理的积极性，为社会成员参与政府治理提供制度安排和渠道保障。
地方政府在推进依法治理过程中，至少有两大难题，一是怎么消化吸收过往的不规范，二是如何尽快适应新的规则和规矩。
这一环节最后，四中院司法服务办公室负责人崔秀春、四中院行政庭法官霍振宇两位评议人对本单元发言内容进行了评议。
第三单元
法治政府评估与行政诉讼
第三单元“法治政府评估与行政诉讼”由最高人民法院行政庭原庭长赵大光主持。在这一环节，国务院法制办公室原司长青锋以“完善评估机制 加快推进法治政府建设”为题、中国银监会法规部副主任张劲松以“中华优秀传统文化与法治政府建设”为题、北京市高级法院行政庭副庭长刘行以“法治政府建设与行政审判职能定位”为题、北京四中院行政庭庭长陈良刚以“发挥跨区法院独特优势 大力推进法治政府建设”为题、北京观韬律师事务所高级合伙人吕立秋以“司法审查对政府行为的传导效应”为题分别作了主题发言，中国人民大学法学院博士研究生刘信言谈了对法治评估的几点反思。
国务院法制办公室原司长青锋结合实践提出了完善评估机制的几点建议：一是深化理论研究，使指标符合行政管理的基本规律；二是强化评估结果转化机制，以评估指标促进依法行政能力提升；三是完善评估体系和评估指标体系，综合考虑主观客观指标；四是以结果落实为导向促进评估机构指标水平的提高；五是要结合不同层级政府的结构行为特征。
张劲松副主任结合中华优秀传统文化谈了对当今中国法治政府建设的思考，他提出，将学习和弘扬传统文化融入到法治政府建设中，应遵守如下四条守则和信仰：一是尊天道，二是敬生命，三是明人伦，四是用贤良。
当代法治建设，第一要教化为先务，第二要强调修身，第三是用贤，第四是强调反对见利忘义，第五学习借鉴中华优秀传统文化优秀的基因，强调对生命的尊重，注重人文，强调家族自治。道明而天下治，修己而百姓安。
刘行副庭长从行政审判的功能定位入手，阐述了行政审判如何促进和评价法治政府。他指出，行政审判的核心问题，就是如何对待原告、如何对待被告、如何对待争议以及如何对待自身四个问题。
如何对待原告？行政审判以保障公民、法人和其他合法权益为皈依，在转型时期也要经由行政诉讼引导公民、法人或其他组织依法、理性、诚信行使诉讼权利，“权利义务相一致”才是王道。
如何对待被告？行政审判既要依法监督行政机关依法行使职权，并藉以救济相对人遭受非法侵害的权利，又要尊重行政权运行规律，做到司法监督的有理、有力、有节，“尊重行政自主性、坚守司法最终性”是主线。
如何对待争议？行政审判既要追求行政争议实质化解，又要维护纠纷化解的法律权威，坚持法治思维和法治方式，恪守法治底线。
如何对待自身？行政审判既要有担当，有作为，保障权利，监督权力，也要有格局，有智慧，与时俱进实现权利与权力的平衡。做到保障权利不缺位，监督权力不错位，化解纠纷不越位，促进法治文明进步很到位。
陈良刚庭长提出法治政府建设有两个关注点：一个是地方法治政府治理的水平，尤其是要关注区县政府和市县政府的层面；另外一个就是应该关注司法的指标，从司法的角度评价法治政府的水平。他结合四中院成立两年来行政审判的有关数据进行了说明。
如行政案件收案量2016年与2014年相比增长了13倍，表明了政府接受司法审查的观念有所增强；近两年行政机关败诉率下降了11个百分点，反映了区政府决策层面包括行政规范化的争议层面都有所提升；近两年来，16区政府负责人出庭应诉行政案件全覆盖，其中9位正职区长出庭应诉，充分体现了关键少数法治意识的提升。
吕立秋律师结合司法实践谈了司法审查对行政行为的传导效应。她提出，司法审查制度本身是依法行政的重要促进动力，人民法院通过审判活动，个案判决、裁定中提出审判意见，提出司法建议，发布白皮书、司法解释、审判指导意见等，对行政机关的行为形成巨大的传导效应，行政机关会根据法院的审判意见和审判理念调整其行为模式。随后，她详细介绍了传导原理、传导表现形式及传导作用力的特点。
她提出几点思考：期待司法裁判标准的一致性，期待司法审查重视“司法谦抑”的原则，期待司法审查重视“审慎”原则，期待司法审查的内部标准能够尽早公布。
博士生刘信言发现，主流的、由行政机关主导的所谓“内部的”“主动的”法治政府评估，往往是由政府绩效评估等在现实中早已广泛应用的同类工具改造而来的，而方兴未艾的法治评估对其所产生的影响相当有限。
要做好“评估的评估工作”，一方面，应向WGI等“基于评估进行评估”的成功案例的深度学习，实现各类评估有广度、有深度的高效合作。另一方面，要鼓励各类评估项目将其评估过程中所涉及的数据、过程及方法向社会（有偿）全面公布，并通过重做等方式对其科学性、可操作性进行认真检验，再由官方对于经受住了严格检验的项目的权威性进行认证及推广，积极提升此类研究成果的使用率及转化率。
这一环节最后，北京市应用法学研究中心负责人白贵秀、西安铁路运输中级法院庭长张蕾以及北京四中院行政庭副庭长武楠等三位评议人依次结合工作实际对本单元发言内容进行了评议。
会议小结
会议最后，四中院程琥副院长对两天的研讨内容及成果进行了总结，并提出推进在法律职业共同体视角中开展法治政府评估，法治政府评估要从形式法治向实质法治转变，同时要考虑到法治政府评估的开放性、过程性、阶段性、发展性及历史性。程琥副院长对22位演讲人和7位评议人以及参会嘉宾表示感谢，并祝愿法治政府建设和行政审判工作扬帆远航！