监察委来了：关于分设执纪监督和审查部门的三点意见

来源：微信公号我们都是纪检人，作者：中共重庆市纪委   周克军 。未经允许，禁止转载，违者追究法律责任。欢迎原创稿件，采用就有奖励。【2017年度原创作品18】

原题：对纪检监察机关执纪监督和审查部门分设的三点思考

近日，中央电视台综合频道黄金时段播出的《打铁还需自身硬》专题片展示了纪检机关“打铁自身硬、永远在路上”的清醒和韧劲，彰显了纪检机关不回避问题、“剜肉割疮”、清理门户和打造忠诚干净担当纪检监察干部队伍的坚强决心。

专题片中透露中央纪委将审议出台《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，其中探索地市级以上纪委执纪监督和审查部门分设是重要的组织制度创新，笔者对分设的相关问题作一探讨。

一、关于分设的有关背景

一是相关案例的启示。据公开报道，党的十八大以来，中央纪委机关谈话函询218人，组织调整21人，立案查处17人，全国纪检监察系统共谈话函询5000人次，组织处理2100余人，处分7500人。

在《打铁还需自身硬》的专题片中，中央纪委案件监督管理室有关负责人指出，党的十八大之前，来自不同渠道的问题线索分散在各纪检监察室手里，从受理到处置均由纪检监察室操作，基本是纪检监察室自行决定。近年来曝光的一批纪检系统干部违纪违法案例，印证了习近平总书记提出谁来监督纪委这一问题的紧迫性，凸显了对执纪监督和执纪审查权力进行有效监督的必要性，突出了纪检机关查摆内部问题、加强自身建设、完善内控机制重要性。   

二是风险防控的要求。《打铁还需自身硬》专题片通过剖析一批纪检干部违纪违法案例，从中暴露出了收集和处置反映党员干部问题线索、调查或审理违纪问题、涉案款物管理等环节风险点。纪检机关在坚决清理门户的同时，也应当分析监督执纪工作的风险点，查摆日常管理中的不足和问题。

纪检监察系统廉政风险防控工作是强化纪检监察系统内部监督和制约的关键举措。目前纪检机关内设的纪检监察室履行着监督执纪工作的核心职能，必须用严密的程序规范防控，用严格的管理加强防控，用民主公开的方法促进防控，切实做到苗头性问题、倾向性问题早发现、早提醒、早纠正。

三是监督制衡的需要。党中央历来高度重视纪检干部队伍建设，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上提出，要解决好谁来监督纪委的问题，三次全会上强调严防“灯下黑”，五次全会上要求清理好门户。“己不正，焉能正人”“治人者必先自治、责人者必先自责、成人者必须自成。”

实践证明，监督执纪者在作风和纪律上偏出一尺，反腐败工作离中央要求就会偏出一丈。如果只有信任没有监督，那么信任就变成了放任，容易导致纪检干部走上违纪违法的道路。执纪者自身绝不能置身于纪律红线之外，监督者自身绝不能成为监督的盲点。

从监督制衡的角度出发，有必要对执纪监督和执纪审查的部门权力进行分设，以解决“权力过于集中”这个关键问题，切实加大对监督力度，防止“灯下黑”。

二、关于分设的思路建议

一是关于分设的价值理念。笔者认为，执行监督和执纪审查部门分设的价值理念主要是：合理分工确保权力科学运行、优化权力结构强化督制衡、构建“防火墙”深化源头防腐。在此价值理念指引下，主要有三个路径可供选择：

1.是在目前的纪检系统内设机构的基础上，内部单独另设一执纪监督部门，负责对联系地区和部门的日常监督。

2. 在目前纪检系统确定一个内设机构承担相关执纪监督职能，同时将该内设机构的有关职责进行调整。

3. 将目前的几个纪检监察室划分为执纪监督和执纪审查两类部门，一类专司负责执纪监督，一类专门负责执纪审查。

二是关于机构分设的具体建议。笔者认为，考虑到目前纪检机关的机构设置、职责划分、人员配备等实际情况，尤其是考虑到执纪监督工作内容多、任务重、程序多等因素，对纪检机关尤其是地市级以上纪委探索把执纪监督和执纪审查部门分设，将纪检机关将目前内设的纪检监察室整

具体而言，比如纪检机关内有8个纪检监察室，调整分设思路如下：

一方面，将其中的部分纪检监察室（如4个）作为执纪监督部门承担执纪监督，将监督的地区和部门进行大致平衡的四个划分，各自负责对联系地区和部门的日常监督

另一方面，另外4个纪检监察室专门负责执纪审查工作。特别需要说明的是，鉴于执纪审查部门及其干部长期固定负责某一地区或者部门的执纪审查，极易导致结成利益共同体、滋生腐败，成立专门的执纪监督部门来负责日常联系监督，纪检监察室专司执纪审查职责，不固定负责某一地区和部门，可避免长期接触带来的利益瓜葛及有效降低腐败风险。

这可借鉴目前巡视监督的办法（巡视组巡视的对象不固定，根据实际情况综合确定），这些执纪审查部门不能负责定向地区和部门的执纪审查，而是根据监督执纪情况随机、综合确定由那一个执纪审查部门负责案件查办。这样分设的积极价值意义有三：

一是聚焦问题导向，有利于将目前纪检监察室承担的诸多职能进行合理区分；

二是有利于建设专业化的执纪监督、执纪审查队伍，提升队伍的专业化素养和水平；

三是有利于预防腐败，避免利用职权和职务上的便利或者影响谋取私利。

三是关于分设后的职能分工。将目前的纪检监察室分成执纪监督部门和执纪审查部门后，深化了纪检机关内部改革，创新了组织制度。

1、关于执纪监督部门的职责。

在监督定位上，要在“党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督”的党内监督体系中准确把握执纪监督定位，切实履行对联系地区和部门的日常监督职责；

在监督对象上，要突出关键少数，重对是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部开展监督；在监督内容上，重点加强对所联系地区和部门党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查，加强对党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督；

在监督方式上，主要运用提醒谈话、警示谈话、通报批评、批评教育、限期整改、纠正或责令停止违纪行为等监督执纪“四种形态”第一种形态中的有关方式开展日常监督。

2.关于执纪审查部门的职责。

执纪审查部门主要负责对违纪行为进行初步核实和审查等职责。如在初步核实方面，如经批准采取初步核实方式处置问题线索，应当制定工作方案，采取必要措施收集证据，核查结束后应当撰写初核情况报告，按拟立案审查、谈话函询、暂存、了结等规定方式提出处置建议。

如在立案审查方面，对涉嫌存在违纪行为需要追究党纪责任的，应当经批准后开展立案审查，按审定的审查方案依纪依规采取系列审查措施，并形成审查报告。

三、关于分设后的相关机制制度建设

一是分设后优化了监督执纪问责权力基本架构。

1.分设后的六大权力运行流程。从监督执纪权力的主要运行流程看，执纪监督和执纪审查部门分设后，从权力运行逻辑来看，将形成六大权力运行流程：

即信访举报（负责信访举报的统一归口受理及办理）、案件监督管理（负责统筹协调和管理，统一管理相关问题线索）、执纪监督（执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督）、执纪审查（负责对违纪行为进行初步核实和审查）、执纪审理（负责对事实、证据、处理、定性、程序、手续等进行审理把关）、申诉复查（负责对处分不服的复议复查工作）等权力运行逻辑流程。

以上六大权力运行流程，监督执纪各主要环节各司其职，基本实现权力边界划定清晰、权力运行可查可控，构建了既相互协调又相互制约的工作机制。

2.分设后的监督制约体系。实施分设后，除了执纪监督、执行审查部门的自我监督之外，围绕关键点和风险点，本着盯住人看住事的原则，对执纪监督、执纪审查部门的监督主要包括：

一方面，在对人的监督架构上，主要包括纪检机关组织人事部门、干部监督机构、机关党办等对监督审查工作人员的监督，纪检机关领导班子及其成员对执纪监督审查人员的监督；

第二，在对事的监督架构上，主要包括案件监督管理部门对问题线索处置情况的全程监督，审理部门通过审核把关对相关执纪监督和执纪审查过程的监督，申诉复查部门通过对办理申诉复查案件对前期执纪审查和执纪监督过程的监督，党风政风监督部门对履行两个责任的监督等，纪检机关领导班子及成员对执纪监督、执纪审查工作的监督。

二是分设后应当重点推进风险点排查。

执纪监督、执纪审查权力是纪检机关权力机构中的核心权力。强化风险点排查、有效管控风险点，是强化对执纪监督和执纪审查各环节的监督制约关键。在推进风险点排查时主要分三步走：

1、梳理权力清单、编制职权目录。审核确定权力事项的类别、行使依据、责任主体，编制岗位职权目录、制度目录和业务流程目录。

2.查找风险点位、明确风险内容，以权力运行流程为主线，围绕岗位职责、业务流程制度机制等，系统排查本部门廉政风险点。

3.评定风险等级、制定防控措施。对查找出的风险点进行分析评估，依据权力的行政、裁量权的大小、腐败现象发生的概率及危害程度等因素，进行评定风险等级（分高、中、低三个等级），对应制定切实可行的防控措施，对风险点实行分级管理、分级负责、责任到人。

三是分设后切实推进相关制度创新。习近平总书记在全国党内法规工作会议上强调，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。应当突出问题导向，坚持解决具体问题与推动源头预防、健全制度机制有机衔接，围绕权力运行流程，针对主要环节程序和关键节点，细化严密制度，把执纪监督、执纪审查权力等监督执纪权力关进制度的笼子

执纪监督和执纪审查部门分设后，笔者建议，在《中国共产党纪律坚持机关监督执纪工作规则》出台后，围绕监督制约执纪监督、审查权力，应当重点推进四项制度创新。

1、细化执纪监督的具体制度。主要是切实强化执纪监督部门的职责，细化监督具体内容、明确具体方式、工作机制、禁止性纪律要求等内容，尤其是要针对纪检机关派驻机构如何监督履职出台相关规定，提升派驻机构履职的制度化、规范化水平、科学化水平。比如出台针对问题线索开展谈话函询的办法、诫勉办法、发提醒函等制度。

2.健全执纪审查制度。修订《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及其实施细则：根据《中国共产党党内法规制定条例》第四条的规定“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则”，1994年中央纪委印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，应当在发文形式上予以调整（“条例”应由中央印发）；同时应当根据新的监督执纪工作规则，结合新形势新任务新要求，对《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及其实施细则在内容上进行修订。又如在细化执纪审查配套制度时，制定工作纪律和保密规定、工作运作机制、外查工作要求等执纪审查相关制度，细化落实监督执纪“四种形态”的有关具体办法等配套制度。

三是完善相关内控机制制度。坚持信任不能代替监督，通过加强内控机制建设，做到自身硬、自身净，才能让监督执纪问责更有底气、更加硬气、更具权威。完善内控机制主要包括健全纪检机关干部监督制度，手电筒不但要照别人而且要照自己，要眼光向内、刀刃向内，尤其要强化对重点环节和关键岗位的监督，对私存线索、以案谋私、跑风漏气的，发现一起严肃查处一起，对执纪违纪、失职失责造成严重后果的，要严肃查处坚决清理门户；完善与执纪监督、执纪审查密切相关涉案款物管理制度，对现场暂扣、交接、鉴定、移送、保管、处置等全过程制定详细工作流程和工作规程等制度；完善监督执纪信息管理制度，利用信息化技术，引入相关技术手段对问题线索、纪律审查等各项工作实现动态跟踪、实时监督。

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