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行政相对人对行政机关的不作为，往往是先向该行政机关重复申请或信访以求解决，在长期的等待无果后，才决定起诉行政机关。而此时起诉，往往因超过行政诉讼法规定的起诉期限，而被法院不予立案。
面对如此结局，行政相对人一脸茫然与无奈，为什么？
一、案件回望
年近七旬的侯某与两个成年儿子，长期居住于南京市浦口区盘城街道江北村的三间房内。2014年11月下旬，政府下达征地拆迁批文，侯某父子所住三间房屋在征地范围内。而两个月前（2014年9月12日），侯某父子三人便前往南京市浦口区人民政府盘城街道办事处（以下简称盘城街道），请求将所住房屋分割为每人一间并办理产权登记。街道工作人员以两个儿子无单独房子为由，不予办理。其后三人又多次要求办理，街道置之不理。2016年3月，三人向南京市信访部门信访，要求办理前述房产分割登记，未果。2016年5月中旬，三人将盘城街道告到法院，要求盘城街道为三人办理房产分割并登记，将日期登记为2014年9月12日，以便与其他有产权证的村民享受同等拆迁安置待遇。
二、审判结果
一审法院经审查认为，公民申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起二个月内不履行的，可以向人民法院提起诉讼。本案三起诉人应在盘城街道履行法定职责期限届满后六个月内起诉，三起诉人的信访行为，并不对起诉期限产生影响。三起诉人于2016年5月中旬才向法院起诉，已超过法定起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第二款及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定不予立案。三起诉人不服上诉，南京市中级人民法院经过二审，裁定维持原裁定。
三、法理简析
1、 本案起诉期限的计算起点从何时起算？何时届满？
根据行政诉讼法第四十六条规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道行政主体作出行政行为之日起六个月内提出。该条表述的“作出行政行为之日”，但并未明确限制被诉行政行为的类型是否作为，因此，行政不行为的起诉期限也应适用该条规定。根据行政诉讼法第四十七条的规定，行政主体在两个月内或（其他法律另有规定的）法定期限内不履行法定职责时，应视为“行政不作为”作出之日。2014年9月12日，三起诉人去盘城街道要求分割房产并登记，街道拒绝办理。其当天就知道行政机关不作为，但还不能直接起诉。因为盘城街道依法有两个月的履行期限。2014年11月12日履行期限届满，盘城街道仍未履行。起诉期限计算起点应自2014年11月13日起，起诉期限6个月，即最迟应在2015年5月12日届满前起诉。
2、起诉人多次申请及信访能否像诉讼时效一样引起起诉期限的中断？
行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼的法定期限。起诉期限与诉讼时效并非一个概念，不可混淆。二者区别在于：1）、从价值取向来看。诉讼时效的价值在于最大限度地保护权利主体的相关权益，体现“法律不保护躺在权利上睡觉的人”这一原则；而起诉期限的价值在于尊重长期存在的事实状态，维护社会公共秩序的稳定。2）、法院能否主动审查。对于诉讼时效，法院“睁一只眼，闭一只眼，”并不主动审查，超过诉讼时效丧失的只是实体胜诉权；行政诉讼中，起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利，法院“睁大双眼”对起诉期限主动进行审查。3、是否存在中断的情形。诉讼时效的期限是可变期限，它可以通过权利人主张权利而中断计算，且可多次中断，并重新计算诉讼时效期间；起诉期限则不同，不能因当事人向行政机关提出要求等因素或采取其他的救济手段而重新计算。
由此可见，起诉期限是个不变期限，经过就经过了，行政诉讼法并未规定起诉期限中断的情形。三起诉人不服2014年9月12日盘城街道的行政不作为，起诉期限自2014年11月13日起至2015年5月12日止。其后多次申请被拒，不存在中断起诉期限的问题。试想每次申请如能使起诉期限中断而重新计算，将使起诉期限起算日、届满日一直处于不确定的状态，变成随时可诉，那行政诉讼法关于起诉期限的规定将毫无意义。起诉人于2016年3月开始信访，彼时，起诉期限已经届满，其信访对起诉期限无任何影响。即使三起诉人在起诉期限内信访并一直延续至本案起诉日，信访也不存在中断起诉期限的问题，道理同前。另外，信访并非司法救济方式，所耽误的起诉期限，完全属于自身原因，根据行政诉讼法第四十八条的规定，应当计算在起诉期限内，即不属于起诉期限可扣除的情形。试想如因信访被耽误的起诉期限可以扣除的话，则是鼓励“信访不信法”，与法治背道而驰。
综上，三起诉人针对2014年9月12日的行政不作为，虽经多次申请及信访，均不对起诉期限产生影响，其于2016年5月中旬起诉，已经超过法定起诉期限，依法应不予立案。
笔者在此提醒各位，千万别因重复申请或信访“蹉跎”了起诉期限。
高宁，原系此案审判长，现江苏法德永衡律师事务所高级顾问。在法院工作近三十年，分别从事过刑事、民事审判及执行、立案等工作，所承办或担任审判长的多起案件被上级法院评为精品案例或优秀庭审，多次被评为优秀审判长并立功受奖。历任审判员、副庭长、庭长等职，具有较为丰富的理论与审判实践经验，熟知法院办案流程、法官办案思路及相关业务条线的执法意见，尤其擅长疑难复杂案件的办理。目前专事行政、刑事、民商等方面法律服务，有能力为当事人提供优质高效的法律服务。
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