孙文凯：不断改进制度，吸引更多国际高水平人才

孙文凯  中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，本文刊发于2月23日澎湃新闻。

本文字数：2507字

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自主创新已经成为支撑我国可持续发展的重要战略，尖端科技和基础创新需要大量前沿人才。对于所需高素质人才，一方面在于国内自身慢慢培养，另一方面需要利用国际上前沿科技人才实现快速突破。

在利用国际人才方面，一个办法是国内企业投资到国外建立研发中心，雇佣国外科技人员，“借鸡生蛋”为国内企业提供技术支持，另一方面就是直接吸引国际人才到我国工作。吸引一流人才到国内工作往往有更大作用和安全性，也是很多国家实现科技领先的关键。正因如此，我国从2003年首次提出“人才强国战略”，2016年强调要进行人才机制体制改革，实行更开放的人才政策，到2017年十九大提出加快构建具有全球竞争力的人才制度体系，“聚天下人才而用之”的新人才观，再到2018年成立国家移民管理局，展示我国对吸引海外高层次人才实现人才强国战略的渴求。

但是，要吸引国际领先人才并非易事。在知识经济时代，人才被赋予比资本更强的话语权和呈现更高的流动性。除了高度发达的经济和良好的生活品质是吸引技术人才主要因素外，有利于人才移民的安置和保留、透明和完善的移民管理和服务制度体系，在发达国家人才吸引上起到重要作用。

而当前我国仍处于发展中阶段，一方面迫切需要吸引和利用海外异质性的人力资本，用以填补紧缺行业的人才短缺和突破技术瓶颈，为国家的发展储备高层次人才，另一方面，作为传统的非移民国家，我国在移民管理、移民政策、移民法律法规的研究和制定，尚处于起步和探索阶段。目前，在移民管理和技术移民制度的建设中，仍然存在管理模式和管理功能有待完善、各地人才政策缺乏协调、技术移民准入标准不清晰、信息分散不完备、缺乏后续融合手段、对国际高水平留学生吸引和保留不足等问题。

我国人口众多，长期以来对于海外劳工、移民采取严格的限制；同时，语言也是海外人才到中国生活和工作面临的较大障碍，使得移民特别是高端技术移民一直较少。2012年，《中华人民共和国出境入境管理法》的颁布，凸显了我国对于移民问题的重视。然而，吸引和保留移民，尤其是非华裔移民一直不是我国移民制度建设和管理的重点，因此总体来说我国在全面的移民管理和实践上尚处于探索阶段。我国国家移民局在2018年3月正式成立，现在移民管理、移民制度、移民法律法规的制定和研究上也刚刚起步。近期，司法部公布《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》。意见稿对移民条件等各方面提出了指导性要求，部分条件比较具体，但是在细节上仍然有较大待完善空间。

2010年的第六次人口普查提供了在境内居住的外籍人员详细数据。官方统计口径中的外籍人员，是指第六次人口普查标准时点在我国境内居住三个月以上或能够确定将居住三个月以上的外籍人员。截至2010年11月，在华常住外籍人员不到60万人，多分布在东部沿海地域，韩国、美国、日本为外国人来源国前三名，主要来华目的是留学，其次是就业和商务需要。根据联合国经济社会事务部的数据，2015年韩国是中国大陆地区国际移民的最大来源国（有18.68万韩国人生活在中国大陆），第二大来源国变为巴西（7.43万人），第三大来源国是菲律宾（7.3万人），随后是印尼（4万人），越南（2.8万人），美国是第六大来源国，有2.68万美国人居住在中国大陆。

2017年1月份，《解放日报》援引国家外国专家局统计显示，在沪工作的外国人数量为21.5万，占全国的23.7%。按此估算，在华工作外国人数在2017年达到了90多万。在华居留外国人的就业行业主要是教育、服务和金融业，其中服务行业包括医疗、出行、娱乐与旅游消费服务。在华居留外国人的就业层次既包括高级人才，也包括专业工作者。除了海外高层次专家外，进入中国的专业型工作者也开始逐步多元化。既包括边境地区传统制糖、玉器与木料加工的外籍（主要为缅甸、越南籍）手工业者之外，还包括外籍的家政服务专业从业者（如菲佣）等。其中，高级人才及家政服务人员主要集中在北京、上海等城市。可见，移民数量和层次在提高，移民发挥作用的范围在扩大。

随着近年来中国外来移民增多，相关舆论评价越来越多，经济社会影响越发显著。一些调查显示，民众普遍对在华外籍人员数量高估，但对未来来华外国人数量的管控上，大部分国人的态度相对和缓，大部分认为外国人来华对我国经济有利，而且能促进中国与世界之间的沟通与理解，丰富了我国的文化生活。也有部分民众担心，在华外国人可能会危害社会稳定，加剧我国的就业压力，挤占我国居民的教育、医疗等资源。

在实际影响上，一些学者通过调查和数据分析显示，国际移民资金回报可以促进经济发展、移民多样性能提升城市竞争力、移民创业为高科技带来新理念，同时一些低技术移民的不断增加使得人口状况日益复杂，外来移民小社会逐步形成，“三非”移民及违法犯罪不断增加，地方管制陷入困境。可见，对于高端人才吸引相对不足，对于低技术吸引过度是当前移民管理问题。

长期以来，我国依据2004年颁布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》管理移民。2016年公安部起草的《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（草案）》，对外国人获得我国永居居民权作了更多明确说明。

2020年司法部公布的《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，作了进一步修缮。其第十一、第十二、第十三条款，对杰出人才取得永久居民权进行了放宽。其第十五条，对长期居住的外国人取得永居权进行了放宽认可。其第十六条，对投资获取永居权、第十七条对家庭团聚获得永居权进行了明确，使得跨国婚姻和对经济有贡献的外国人可以长期居住中国，获得相应权利。

相比于2004年的管理办法，新管理条例明确了杰出贡献者、杰出技能者、投资额度较大者和普通工作者及家属投靠者获取永居权的条文，拓宽了申请永居的资格范围和条件，给各种外籍人常住中国提供机会。但是，当前管理条例仍然存在可进一步完善之处，比如对人才的认定具体条件不明，门槛有些过度降低，一步获得永居权而无中间过渡阶段，以及借家属投靠而不断增大的永居人口可能。

总的来说，目前来华移民目前技术移民偏少，我国通过永久居民权吸引技术移民的目的未来能否实现还要取决于经济持续发展、社会环境持续改善带来的吸引力增加，以及其他国家尤其是母国对相应人才的态度。当前的移民管理条例还需要在未来根据外部条件逐步改善。

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