国务院发展研究中心市场经济研究所副所长王青：建设统一大市场首先要协调好政府内部关系

王青  国务院发展研究中心市场经济研究所副所长

以下观点整理自王青在CMF宏观经济热点问题研讨会（第46期）上的发言

本文字数：4541字

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一、建设统一大市场首先要处理好政府内部关系

统一市场是现代市场体系与产权保护、公平竞争等同等重要的基础性制度。建设统一市场，不仅是拓展市场边界的问题，同时也是保障资源要素自由流动的状态，强调资源要素高效配置的过程。改革开放特别是党的十八大以来，我国统一市场建设取得了长足进展和明显成效。但客观来看，在我国统一市场建设过程中，仍然存在一些问题甚至是“顽疾”，其中最突出的是依然存在地方保护和市场分割。已经逐步从保护本地资源和商品，转向保护本地要素和服务，从保护本地企业，转向保护本地市场。而且手段和形式也更加隐蔽多样，从以前见诸“红头文件”逐步成为只可意会的潜规则和“暗物质”。除了社会反映较多的在准入、采购招标等环节对不同类型市场主体存在歧视，各地监管规则标准不统一不透明、执法尺度不一，通过制定本地区法规、政策和标准，形成商品、服务和要素的市场壁垒等等之外，在目前还出现一个重要表现，即通过“优惠政策”构筑非经济性优势。一些地方借助制定补贴、税收等优惠，往往提出一些附加性条款。比较突出的例子，是一些政府在中欧班列、航空货运、港口服务等领域提供补贴，而且往往都有一些排他性的要求，甚至在企业享受政府补贴时也要二选一选边，加剧了地区之间以邻为壑、不公平竞争，也对企业决策产生了扭曲。这种现象对于统一市场建设的干扰是比较突出的。

整体来看，这些堵点难点问题只是表象，其背后都有深层次体制机制障碍，要消除这些“堵点”，需处理好三对关系。

一是“上下”关系，即中央和地方的关系，也包含中央部委和地方政府的“条块”关系。当前，国家层面对地方干扰统一市场行为的有效制约不够，中央政令政策在一些地方特别是基层很难切实贯彻落实，存在只认地方规定的情况。在涉及跨区域竞争、贸易、要素市场建设、国家标准体系完善，以及监管执法过程中，中央的作用发挥得不够，反而是地方政府在“深度参与”。

二是“左右”关系，即地方政府之间的关系。在顶层设计不够完善、国家层面约束力不够的条件下，地方保护就是一个典型的“囚徒困境”。你保护，我不保护，我一定会吃亏；如果你不保护而我保护，我就会得益。所以，不管别的地方是否保护，本地区采取地方保护和市场分割，就会成为地方政府倾向的选择。对于这种局面，依靠地方之间很难解决问题，必须要有更高层次的规范和协调。

三是“新旧”关系，即传统经济和新经济之间的关系。传统经济和新经济不仅是各自发展的关系，更存在相互融合、相互竞争的关系。如何对新业态新模式新服务进行有效监管，在监管内容、标准、手段和能力方面进行创新，构建适应新经济发展要求、符合市场规律的治理体系，是全球共同面临的新课题和新难题。

建设全国统一市场的根本思路是理顺政府和市场的关系，而在当前，首先要解决的是政府内部问题，这也是尽快消除堵点的关键路径。特别是要处理好三对关系的前两对关系——“上下”关系和“左右”关系，其中“左右”关系是结果、是表现，而“上下”关系是原因、是基础。这就需要针对政府内部出现的问题，从体制机制根源上对症下药。特别是从地方发展来看，目前各地具有较强保护本地市场、本地税源、本地企业的动力和能力。长期以来，经济、投资和税收作为地方官员政绩考核主要指标的惯性依然存在，在一些人口大市和维持吃饭财政的城市，公共服务和城市建设压力日益沉重。同时，地方政府干预市场和市场主体决策的手段及能力仍然较强，特别是在监管执法规则、标准、尺度方面裁量权也比较大。既有动力、又有能力，就会使问题解决的难度增加。要破解这些“堵点”，最好的方案是同时弱化地方政府实施地方保护行为的动力和能力，起码要弱化其中之一，特别是弱化其能力。但弱化“一力”，虽然可以取得一些效果，但不能从根本上解决问题，甚至可能会引发其它关系的失衡，导致更加突出的矛盾。

二、处理政府内部关系存在两大认识误区

在全国统一市场的构建中，特别是在《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台后，社会上出现了一些观点误区。除了“建设统一大市场是回归计划经济的信号”“加快建设全国统一大市场就是要在日益复杂的外部环境下搞封闭内部循环”这些误读（或者称之为顾虑）之外，还有两种观点需要澄清。

第一个误区，是认为政府管得太多，完全交给市场就自然会形成统一市场。目前很多规定和政策，还体现出政府替市场、替企业、替消费者做选择。对于市场主体而言，选择权往往比选择结果更加重要。而且，政府选择与企业选择往往在基本诉求和决策依据上是不相一致的。应当承认，当前的确存在政府管了太多不该管也管不好的事。从逻辑上讲，这并不能得出完全依靠市场就能自发形成统一市场的结论。统一市场建设不仅是边界问题，更重要的是统一规则的制定和维护。目前各级政府配置资源能力较强，的确需要把市场能做而且能做好的事还给市场。但在法治、产权保护、标准体系、竞争规则、消费者保护制度等基础性规则需要进一步完善的条件下，政府完全放手给市场也容易引发市场失灵和市场失序，甚至因为增加交易成本进而使市场出现收缩。发达市场经济国家统一市场建设的历程和经验也表明，在政府的推动和监督下，才能有效建设统一市场。这需要更好地发挥政府作用，并不是不发挥或者少发挥，关键要落在“好”字上。主要是提供法治、维持宏观经济稳定、构建安全兜底的社会保障体系、维护公平透明竞争环境、强化保护消费者以及提供重要基础设施等等。建设统一市场，只能是政府和市场合理分工、相互协调的过程。

第二个误区，是认为中央政府管得太多太死，地方经济管理缺乏适应性、灵活性，应该把部分经济管理和监管权限下放到地方，长三角地区一体化发展成绩就说明这一点。如果不能理顺政府和市场的关系，解决深层次体制机制问题，这种权力下放只能是行政性分权，地方竞争格局没有变化，“囚徒困境”的条件也没有改变，地方市场保护的动力和能力也就不会明显弱化。这种权力下放在解决“灵活性”问题的同时，也会强化地方保护的能力和手段。有效解决问题，需要在表象-原因-目标-手段间形成逻辑一致性和激励兼容性。至于长三角等地区一体化发展取得的成效，主要是由市场、技术和地方政府三方力量共同推动的结果。

三、建立全国统一大市场应不忘改革初心，坚定市场取向

要解决深层次体制机制问题，根本动力是推动和深化市场取向改革。从改革开始，改革的本意就是市场取向，改革的过程也是政府和市场边界职能不断调整的过程。现在很多情况都是把改良甚至改变都冠之以改革的名义，出了问题就认为是改革方向不对，这一点亟待正本清源。对于加快建立全国统一大市场，具体要涉及三个方面的工作：

第一个方面，是充分借鉴发达市场经济国家在构建统一市场（或称单一市场、内部市场）的经验。从历史上看，无论欧洲还是美国，也都曾出现过严重的市场保护和税收壁垒等问题。统一市场建设是经济发展到一定阶段的必然要求。例如18世纪后期，美国生产和市场规模快速扩张，要求大量商品贸易跨越本州界限、向全国拓展，要求联邦对州际贸易进行统一治理，以破除各州的关税及妨碍州际贸易的各种壁垒。

在推进统一市场过程中，发达国家有一些有效做法和经验可供我国借鉴。其中最重要的包括两条：一是理顺中央政府与地方（加盟国或州政府）关系，特别是加强中央对统一市场建设的主导权和权威性。美国和欧盟统一市场建设的立法和司法皆归属权力最高层，司法解释和最终裁决权赋予联邦最高法院。美国运用联邦宪法赋予权力，划分联邦和州政府之间的权限，增强联邦政府对州政府的约束力；统一市场的立法机构是国会，联邦宪法中“州际贸易条款”授权联邦政府对州际贸易加以管理。在《州际贸易法案》和《谢尔曼反托拉斯法》等相关法律中，也赋予联邦政府监管统一市场执行权。在建立欧盟以及申请加入欧盟时，需要成员国认同欧盟委员会的权威，遵守其法规指令，将制定统一市场规则和标准的权利赋予欧洲议会；成员国或申请国必须以欧盟法规指令为标准，调整修改本国法律法规。在欧盟具有宪法意义的《罗马条约》及其补充条款中，对单一市场做出明确规定，确定《完成内部市场》由欧盟委员会具体执行，司法解释和最终裁决权归属欧盟法院。

二是形成有效的治理工具。欧盟形成了单一市场评估制度，由欧盟委员会单一市场司负责；并设计了指标体系、红黄绿牌和计分板制度，对各成员国统一市场法律规定的执行情况和效果进行动态评估，并将评估结果在例行的欧盟部长级会议上公开。该结果与转移支付挂钩，使成员国实施本地保护的利益小于开放市场的利益。在公民或企业遇到与法令相悖的情况时，可以通过驻当地的欧盟委员会分支机构，或直接向欧盟委员会单一市场司求助，对协调结果不满意的还可以上诉到欧洲法院。

第二个方面，是坚持破立并举，特别是在一些领域还是要坚持先立后破。一是强化中央层面对建设统一大市场的主导权和权威性。加强中央层面对各地各部门的协调，并在此框架下完善地方政府和企业主体投诉通道和争议处理机制。在形成地方政府之间和企业主体评价机制基础上，将其作为地方营商环境评价参考指标。

二是加快完善统一市场建设相关法规及标准体系。增强法规标准体系的约束力，对地方保护的形式作出明确界定，并制定处罚条款；加快完善国家标准体系，建议将基础性、通用性和安全性标准上升为国家标准，增强企业标准功能。

三是着力推动体制机制改革。重点是弱化地方建立市场壁垒和市场保护的动力及能力。深化财税体制改革，优化央地税收结构和分享比例，促进地方事权财权合理匹配；提高一般性转移支付，将其占全部转移支付的比重逐步提高到合理水平；切实改进政绩考核指标体系，稳定干部任免及调动周期，强化干部决策与经济发展的激励兼容性；加快转变政府职能，理清政府和市场的边界，弱化各级政府对微观经济进行不当干预的能力。

四是明晰建设统一大市场的发力点和实现路径。在推进要素市场体系全国统一市场建设上发力，推动经营性土地、劳动力、资金等要素市场实现自由有序流动和全国范围配置；加快技术和数据等要素统一市场建设，探索建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全等基础制度和标准规范。在完善公平竞争规则上发力，强化相关部门反垄断和公平竞争监管职能，全面清理废除地方妨碍依法平等准入和退出的规定做法，在招标采购、招商引资等妨碍统一市场形成设的规定；优化平台企业治理，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。在加快统一市场监管规则上发力，实行统一的市场准入制度，建立全国统一的监管执法标准规定；强化统一市场监管执法，避免多头执法、重复监管和一事多罚；加快消除行政性垄断，加快自然垄断行业中可竞争业务的剥离。

第三个方面，是充分发挥现代技术和区域市场一体化的力量。电子商务等市场实践证明，技术和市场发展是突破市场保护的强劲力量。要进一步借助新技术新业态新模式打破市场壁垒，为统一市场建设提供新手段和新动力。总结长三角、粤港澳大湾区等地区推进市场体系一体化发展的有益探索，特别是在基础设施、要素市场、公共服务等领域的有效做法，加快成熟经验和创新制度向全国推广。区域市场一体化做法思路不一定完全适用于全国统一市场建设，但是在推进区域市场一体化过程中，有利于突破体制、制度“铁板一块”的局面，通过试点示范消除顾虑、增强信心。

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