袁海霞等：专项债支持领域扩大，有效带动全社会投资

袁海霞  中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长

汪苑晖  中诚信国际研究院助理总监

本文转载自3月21日中国财经报

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2023年《政府工作报告》提出新增专项债限额3.8万亿元，同时强调积极财政政策要加力提效，并指出政府投资和政策激励要有效带动全社会投资。此前财政部部长刘昆在《更加有力有效实施积极的财政政策》一文中指出，在专项债投资拉动上加力，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。由此可见，后续专项债有望在募投领域及资本金范围进一步扩大、减轻财政投融资压力的同时，补齐发展短板，加大有效投资撬动，助力构建新发展格局。专项债领域持续拓宽且更精准，因地制宜扩大有效投资。

2022年专项债品种创新募投更加精准，兼顾投资拉动与民生改善。地方债作为宏观调控的重要工具，在近年来经济下行压力加大的背景下持续大幅扩容，目前存量规模已超35万亿元，占GDP比重超过25%，为“六稳六保”提供了重要支持，持续发挥着稳定基建投资及地方经济的重要作用。伴随总量扩容，地方债品种体系日趋丰富，专项债募投领域持续拓宽。尤其自2020年以来，在疫情冲击、稳增长压力加大的背景下，专项债品种加速创新，逐步将国家重大战略项目、保障性安居工程纳入支持领域，2022年又新增新基建、新能源、消费3个领域，更加精准匹配投资需求，坚持既利当前又惠长远的原则，支持经济社会可持续发展。从2022年情况看，其一，专项债持续聚焦交通、水利、能源等重大基建项目，近两成投向上述领域，持续支持扩大有效投资。其二，逐步加大对信息网络等新基建的支持，占比小幅升至7%，助力形成新的经济增长点。其三，投向新型城镇化的占比稳步提升至13%，依托城市更新及乡村振兴不断优化城乡发展格局。其四，针对社会领域公共服务质量不高、发展不均衡等问题，重点支持医疗、养老、物流等短板项目，合计占比近两成。其五，继续拓宽为中小银行补充资本金的新用途，合计发行中小银行专项债630亿元，更全面地发挥稳企业、调结构的作用。

专项债区域投向因地制宜，聚焦各地发展及结构调整需求。我国区域经济发展水平及基础设施完善程度各不相同，使用地方债的侧重有明显差异。目前东部地区已优先推进新型城镇化建设，中部地区多投向棚改并持续聚焦疫后医疗体系的完善，西部地区更多向交通领域倾斜，东北地区加强市政及产业园建设以助推产业转型升级。具体看，东部省份投向市政及交通的占比均接近三成，民生服务、生态环保均超10%；同时，由于在快速的城市更新中消化了大部分棚户区，且乡村发展相对领先，东部省份积极推进新型城镇化建设，约3%的专项债投向城乡建设领域，远超其他地区。中部地区投向棚改的专项债资金占比较高，达16%，棚改存量仍较大；另有约10%投向民生服务，并以医疗卫生为主。西部地区专项债投向首先考虑稳增长需求，更多向交通领域倾斜，另有近4%投向文旅领域，发挥旅游业对经济增长的促进作用。东北地区专项债募投规模整体较少，但持续加大对市政产业园基础设施的支持力度，过半数投向该领域，加快传统产业转型升级，以产业振兴助推东北振兴。用作资本金比例上升范围扩大，总体仍有较大提升空间。

近年来，在疫情反复冲击、俄乌冲突加剧外部环境复杂性、国内经济下行压力加大的背景下，专项债用作项目资本金的规模及范围进一步扩大，在国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目的基础上持续拓宽范围。2022年在原有10个领域的基础上继续增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项，以期更全面地发挥财政资金“四两拨千斤”作用。根据中诚信国际对2022年专项债项目的不完全统计，各地安排超过2500亿元专项债资金用作重大项目资本金，较2021年全年提高超1个百分点，投向超500个项目。从应用领域看，专项债资本金主要集中于投资拉动效应更大的交通基础设施领域、占比超八成，次之为农林水利领域、占比小幅抬升约1个百分点至7%，其他纳入支持的领域应用专项债资本金仍有较大空间。

各地资本金应用集中于交通领域，并结合发展需求各有侧重。分区域看，目前已有超八成省份发展了专项债用作项目资本金的模式，各地应用主要集中于收益质量高、投资撬动能力强的交通基础设施领域，同时也因地制宜结合各自发展需求优化投向。从区域间横向比较，东部地区更侧重市政和产业园区建设，中部地区聚焦交通基础设施建设，西部地区更多向农林水利领域倾斜，东北地区更多用于生态环保领域。具体看，东部省份城镇化水平高、市政基础设施建设需求较大，同时因为产业结构相对优化，相关项目对社会资本吸引力较高，专项债资本金更多侧重市政和产业园区基础设施建设，占比12%，远超其他地区。中部地区交通区位优势明显，专项债作为资本金应用集中于交通基础设施建设，占比达95%、居各地区首位，助推中部地区发挥承东启西、连南接北的优势。西部地区受自然条件限制，部分地区水资源较为匮乏，农业高质量发展需求较大，财政承压下专项债项目对社会资本需求更大，专项债资本金项目更多向农林水利领域倾斜，占比近两成、居各地区首位。东北地区用作项目资本金的专项债规模整体较小，主要在应用于交通基建的同时，加大对生态环保领域项目的支持力度，不断筑牢北方生态安全屏障。积极财政加力下支持领域可适当拓宽，持续促进有效投资形成。

目前我国经济发展仍面临多项短板制约，例如消费需求不足、科技创新缺乏、公共服务体系欠完善、城乡一体化建设不足等。地方债作为基础设施建设的重要资金来源，在经济发展进入新阶段、现有基建领域优质项目趋于饱和、项目成本与收益逐步错配的背景下，可在进一步扩容中继续拓宽用途，适应发展新需求。具体来看，专项债支持范围或将更加统筹发展与安全，在关乎国计民生的粮食安全、能源安全、产业链供应链安全等领域发挥重要作用；同时，或将围绕科技攻关、教育普惠发展、文化体育产业等方向，满足更高层次的美好生活需求。此外，在“推动发展方式绿色转型”的要求下，专项债或持续在绿色低碳领域探索新品种，推动环境保护从末端治理向解决布局和结构问题延伸。

目前各省专项债用作项目资本金比例的均值不足10%，一方面与该类项目审核较严，且地方政府出于防止新增隐性债务的考虑，实际操作较为谨慎有关；另一方面，当前基建项目逐步饱和、专项债项目收益偏低且偿还风险加大，金融机构参与意愿不足也对此形成了掣肘。2023年《政府工作报告》强调“政府投资和政策激励要有效带动全社会投资”，为切实发挥专项债带动扩大有效投资作用，可在继续支持交通等现有领域的同时，在防范新增隐性债务风险的前提下合理有序拓宽专项债用作资本金的应用范围，在城乡基建、信息网络建设等资金需求较大的领域寻找更多符合市场化融资需求的项目，在更大范围内发挥专项债“四两拨千斤”的作用。一方面，可进一步提升投资撬动规模，以投资扩内需。若适当扩大专项债用作项目资本金范围，专项债用作资本金比例或有所上升，假设按照上升至10%估算，理论上3.8万亿元专项债可拉动基建投资6万亿元。另一方面，可在更大范围内减轻地方财政资本金到位压力。在金融机构等市场化融资资金及时足额到位的情况下，专项债资金可更多腾挪用于项目资本金，由此减轻财政资金用于基建项目的支出压力。领域创新需解决两个“不足”，促进专项债作用更好发挥。

为更好发挥专项债作用，专项债领域创新需解决两个方面的问题。

一是关注新领域优质项目储备不足问题，加快建立项目储备长效机制。今年的《政府工作报告》提出“加强全面质量管理和质量基础设施建设”。加强优质项目储备是提升地方政府“债务—资产”转化效率、提高基础设施建设质量的核心与前提，也是专项债拓宽新领域面临的首要难题。伴随近年来专项债的大规模扩容，在发行使用压力下，各地调整债券资金用途更加频繁，项目“钱需错配”问题进一步凸显。专项债未来向新领域拓宽时，需切实做好项目储备工作，加快构建项目储备长效机制，为专项债总量扩容与募投创新提供更加有力的支撑。在数量上，尽早开展前期调研，谨慎评估收益与成本匹配、现金流与期限匹配的合格项目数量，尽可能按专项债额度分配的3—4倍进行超前储备，并加强重大项目储备和滚动接续，形成储备一批、开工一批、在建一批、竣工一批的良性循环。在质量上，除仔细评估新领域项目收益与现金流等必要因素外，还可将项目开工建设可行性（包括开工环境、配套设施情况、开工时间、季节因素等）、各类资金到位时间等更多因素纳入储备标准；针对区县政府较难把握新领域项目储备标准的情况，谨慎下沉，并及时加强基层人员培训，并完善省级部门与市县政府的联动机制，努力提高项目储备质量。

二是关注新领域社会资本参与意愿不足可能性，加快构建投融资对接机制。目前专项债项目中市场化融资占比较少，市场化资金参与度整体偏低。未来进一步拓宽专项债募投领域时，尤其需关注因为社会资本参与不足可能对投资撬动、政策效果显现带来的制约。一方面，考虑到地方政府及项目单位对新领域项目操作经验不足，新项目或存在更高的建设风险，易影响市场化融资意愿；另一方面，由于新领域项目尚未实际开展，对收益的前期测算或存在一定偏差，导致后续收益不及预期的可能性较大，社会资本参与或进一步受限。因此，建议进一步完善专项债项目投融资对接机制，尽可能提升社会资本参与动力。加强政策引导及政府协调，并适当加大对新领域优质项目的宣传，努力提升金融机构主动融资意愿；发挥政府性开发性金融工具的投资引领作用；积极培育为基建投融资提供专业化服务的机构，减少地方政府与金融机构等社会参与方之间的信息不对称，进一步提升市场化融资支持力度。

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