毛振华：要重视并防范宏观经济政策“合成谬误”风险

毛振华  中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席，中诚信国际首席经济学家

以下观点整理自毛振华在CMF宏观经济热点问题研讨会（第62期）上的发言

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当前，我国经济发展的内外部环境面临复杂深刻变化，不稳定性、不确定性因素增多，宏观经济政策的重要性越发突显。在此背景下，讨论政策的合成谬误这个问题非常有现实性和必要性。

从我个人的研究来看，自2008年以来，在宏观调控实践中，我国宏观政策逐步形成了稳增长、防风险的“双底线”基本框架，并在不同的时期根据实际情况要么以稳增长为重心兼顾防风险、要么以防风险为重心兼顾稳增长，取得了良好的政策效果。但是，在政策落地的过程中，仍然有出现政策“合成谬误”的可能性，尤其是容易出现在宏观政策层层加码的情况下，在实行扩张性的政策时“层层放大”，在实行收缩性的政策时“层层收缩”，导致最终的政策实施效果与预期目标出现偏差。回顾2008年以来我国宏观政策的调整历程，以下几个阶段的“合成谬误”值得研究和反思：

第一，2008年，为应对金融危机，出台“四万亿”刺激计划，政策层层加码加剧经济波动。为应对危机，2008年推出了“四万亿”的经济刺激计划，但由于地方的层层加码，包括地方财政支持、银行信贷、企业账单等在内，流向市场的资金规模或超过四万亿。政策的层层加码推动经济短期快速反弹，但“用力过猛”也出现了一些“副作用”：2010年通货膨胀上行，经济出现过热苗头。随后，为确保经济平稳运行，政策从强刺激转向微刺激。政策短期较大幅度的调整加大了经济波动，正如驾驶车辆，一会使劲加油门、一会使劲踩刹车，这是一种不节油的方式，且容易产生安全隐患。

第二，2016-2017年，以防风险为重心的政策基调下，各监管部门纷纷出台“防风险、去杠杆”措施，在一定程度上加大了金融市场波动和经济下行压力。2016年下半年至2017年，全球经济复苏，中国经济企稳向好，为处置风险提供了难得的窗口期，宏观政策调控重心转向防风险。在此政策基调下，各类监管措施明显收缩：货币政策边际收紧，银、证、保等金融监管机构连续出台监管措施，推动金融机构去通道、去嵌套、去杠杆；“开前门、堵后门”，地方政府债务管理不断加强；房地产调控趋严、地产融资收紧，等等。这一系列政策推动杠杆率增长边际放缓，宏观债务风险有所缓释，但多部门在短时间内连续出台政策加强监管，在一定程度上导致了“监管踩踏”，去杠杆节奏过快、力度过大，加剧了金融市场波动，并在一定程度上加剧了经济下行压力。我在2017年发表的一篇文章《金融监管需加强四大关系协调》就系统论述了这个问题。 

第三， 将“双碳”政策的长期目标短期化，部分地区出现“运动式”减碳。2020年在第75届联合国大会上我国正式提出2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和的目标。为了实现“双碳”目标，2021年不少省份纷纷强化能耗监管，有的地方出现“碳冲锋”、“一刀切”、运动式“减碳”等现象，有的地方甚至直接“拉闸限电”。这导致不少企业生产经营受到干扰，抑制经济复苏。客观而言，彼时相关部门制定政策的出发点是为了能够如期顺利实现“双碳”目标，但“碳达峰、碳中和”是一个长期目标，长期目标需要匹配长期政策工具并注重长期效应，但由于很多地方在落实长期目标过程中采取了过于急迫的短期突击检查的方式，导致长期目标与短期效应未能做到统筹兼顾。

第四，2021年房地产调控政策收紧过程中政策协同不足，与疫情冲击下的宏观经济下行压力叠加，制约经济复苏。2021年疫情进入相对缓和时期，在“房住不炒”基调下，2021年上半年相关监管部门持续出台“三条红线”、“两集中”等房地产调控政策，监管政策收紧，叠加房地产行业周期调整、宏观经济修复承压等因素，房地产行业下行压力加大，信用风险加速释放。2021年3季度末以来，房地产调控政策出现边际放松，但截至目前房地产市场低位运行态势并未得到根本性扭转。房地产行业快速下行背后虽然有其行业自身周期的原因，但政策出台的时点选择、不同部门之间的政策协同、压力测试是否充分等因素也是需要考量的。尤其是在个别房企风险事件爆发初期，政策未能及时调整，导致行业信用风险持续加速释放，增加了后续政策稳地产的成本和难度。

合成谬误的存在具有“经常性、必然性”，需加强对合成谬误的分析研究，并建立科学合理的跟踪评价机制。一般而言，当中央政府提出政策目标后，相关部门和地方政府跟进出台相关政策时，当不同部门、不同层级政府部门的政策叠加，就有产生合成谬误的可能性，此时就需要有对合成谬误进行分析及纠错的机制。建议把合成谬误列为一个需重点防范的风险，并对此采取相应的措施。首先，制定政策目标时，要综合考虑社会资源（既包括物质资源也包括政策资源）的合理配置，确定“合意”且“合宜”的政策目标；随后，相关部门出台政策时，不仅要考虑本部门达成的政策目标和政策效果，也要评估与其他相关部门出台的政策的叠加效果，实现政策协同。在此过程中，需要建立合宜目标的跟踪评价机制，做好政策叠加的效应分析，提高不同部门、不同层级政府政策的统筹协调，使得各项宏观政策准确发挥效力，助力经济实现动态均衡。

当前，我国正处于百年未有之大变局的关键节点，在迈向第二个百年奋斗目标过程中，既有机遇也充满挑战。要抓住机遇、迎接挑战，需要中央统一部署并提出发展目标，也需要相关部门和各级地方政府协同配合。在此背景下，提高对于合成谬误的认识，尤其是要认识到合成谬误的经常性、必然性，加强相关研究，并完善体制机制予以化解，对于精准实现预期政策目标十分重要。

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