刘伟：以有效需求牵引供给，以高水平供给创造需求

刘伟  中国人民大学原校长、国家一级教授

本文转载自《治理研究》2024年第1期。

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宏观经济治理和宏观调控的重要问题在于推动总供给和总需求在相互作用中接近均衡状态，包括总量均衡和结构协调。宏观经济治理机制的有效性，重要的在于能否有效推动供求趋向于均衡；宏观调控政策的目标，重要的在于能否有效地克服失衡，或者说能够将失衡控制在国民经济可以承受的范围之内。新时代以来，尤其是进入新发展阶段以来，国内国际各种风险叠加，我国供给和需求双向同时受到严重冲击，各种矛盾交织，经济发展不平衡不充分的挑战更为深刻。

2023年12月召开的中央经济工作会议特别提出加大宏观调控力度，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，并且把“必须坚持深化供给侧结构性改革和扩大有效需求协同发力”作为深化新时代做好经济工作的规律性认识的重要内容。因此，把握经济规律深入学习和领会习近平宏观经济治理思想，特别是其中关于供求关系的论述，科学认识和正确把握供求矛盾运动关系，对于加快构建新发展格局，完整、准确、全面贯彻新发展理念，实现高质量发展，推动我国经济质的有效提升和量的合理增长，具有极为重要的理论意义和实践意义。

一、改革开放相当长的时期里我国宏观经济调控是以需求侧管理为立足点，需求侧是宏观经济失衡矛盾的主要方面

所谓宏观调控方式首先是指宏观调控政策作用的主要方向，即是直接从供给侧入手为主，还是直接从需求侧入手对宏观经济进行政策调控为主，或是双向同时发力。正如习近平同志所指出的：“纵观世界经济发展史，经济政策是以供给侧为重点还是以需求侧为重点，要依据一国宏观经济形势作出抉择。”选择的根据主要在于两方面：一方面，宏观经济失衡矛盾运动特点和经济发展不同阶段不同水平提出的发展要求不同，进而对克服失衡的政策提出不同的目标、倾向和力度；另一方面，不同国家的制度和体制机制条件不同，进而为实现宏观治理和宏观调控提供的体制机制条件及制度可能不同。这从而在客观必要性和可能性两个方面规定并约束着不同国家、不同发展阶段上宏观调控方式的选择和调整。

供给和需求管理有其不同的特点。就政策的基本目标而言，正如习近平同志所阐释的：“供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。需求侧管理，重点解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过调节税收、财政支出、货币信贷等来刺激或抑制需求，进而推动经济增长。供给侧管理，重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力，主要通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长。”之所以有这种不同，主要有两方面原因。

一方面是由于政策直接作用对象不同。需求侧管理政策主要是直接针对消费者和购买者，包括最终消费者的消费行为和作为购买者的企业购买活动，影响市场购买力和购买预期；供给侧管理政策直接作用对象则是生产者和投资行为，包括企业和居民的投资活动，影响生产者的积极性和投资效率及能力。另一方面是由于政策产生作用效果不同。在其他条件不变情况下，需求管理政策会推动价格水平与政策方向同方向变动，即紧缩需求价格水平一般可能下降，而扩张需求价格则会相应上升，在增大产出，增加就业，提高企业利润的同时会加大通货膨胀压力。采取供给管理政策一般会推动价格水平与政策方向反方向变动，即扩张供给价格水平通常可能下降，而紧缩供给价格水平则可能上升，主要是通过降低成本、优化结构、提升效率、增大产出、增加就业，但同时需要较长时期，需要创新支撑。总之，供给侧管理“要从生产端入手，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性”。就两者的相互关系而言，国民经济总量与结构、经济政策短期与长期效应都是紧密关联的，因而供给侧和需求侧管理之间也是存在深刻的内在联系。正如习近平同志所指出的：“放弃需求侧谈供给侧或放弃供给侧谈需求侧都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要相互配合、协调推进。”

从我国的经济实践来看，相当长的时期里是以需求管理为主。在改革开放之前采取计划经济，因而不存在市场经济条件下的总供给与总需求，也不存在政府对市场经济运行中的宏观总量进行调控的问题。进入改革开放之后，伴随着市场机制的逐渐培育，市场供求矛盾的对立统一运动逐渐形成，由于种种原因，主要是经济发展水平低下的发展性原因和市场机制不完善的体制性原因，特别是在从计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，传统计划经济条件下形成的短缺经济的克服仍需要一个艰苦的发展和改革过程。因此，从1978年改革初期，到1998年亚洲金融危机对我国经济产生深刻冲击，20多年的时间里，我国宏观经济失衡的主要特点是需求膨胀、供给不足、经济短缺，因而主要冲击压力是需求拉动的通货膨胀，矛盾的主要方面在需求侧。相应的宏观经济政策调控重点是需求管理，宏观政策的基本方向是紧缩需求，宏观政策的首要目标是遏制通胀。1997年亚洲金融危机爆发，至1998年春对我国经济产生明显冲击，突出表现是出口受挫之后使内需不足的矛盾进一步加剧。相对于内需不足的市场条件变化，产能过剩，首先是耐用消费品产能过剩矛盾逐渐加剧，要求长期适度紧缩需求的宏观经济政策倾向必须作出调整，由紧缩转为扩张，继而围绕扩大内需开始采取“积极的财政政策，稳健的货币政策”。到2008年世界金融危机爆发，并进一步对我国经济产生冲击，内需疲软矛盾进一步尖锐，产能过剩由消费品产能过剩进一步扩展到投资品产能过剩。为应对世界金融危机冲击，从2008年末开始宏观经济政策进一步提升扩张力度，采取“更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，直到2010年底退出，继续回到1998年以来的“积极的财政政策，稳健的货币政策”轨道。但政策的着力方向仍然主要集中于扩大内需，只是力度有所调整。从1998年到2008年再到党的十八大召开之前，这一时期我国宏观经济失衡矛盾的主要方向仍在于需求侧，与此前不同的是，不是需求膨胀，而是需求疲软，相应的宏观经济调控的主要入手方向仍然是需求侧，不同于以往的是政策方向不是紧缩需求，而是扩张需求。

二、进入新时代之后我国宏观经济矛盾的主要方面在于供给侧，供给侧结构性改革成为宏观治理和调控的主线

党的十八大之后，我国经济发展进入“十三五”时期，经济新常态成为显著特征，“需要把适应新常态、把握新常态、引领新常态作为贯穿发展全局和全过程的大逻辑”。国际国内经济态势发生了新的趋势性变化，经济社会发展面临的矛盾和约束条件发生了历史性改变，开放环境和体制条件也发生了根本性的演化，供给和需求的内在特征和相互关系发生了深刻的改变。从而“从需求方面看，全面刺激政策的边际效果明显递减；从供给方面看，既要全面化解产能过剩，也要通过发挥市场机制作用探索未来产业发展方向。我们必须全面把握总供求关系新变化，科学进行宏观调控”。在经济新常态下，“我国经济发展虽然有周期性、总量性问题，但结构性问题最突出，矛盾的主要方面在供给侧”。宏观经济政策单纯依靠刺激内需难以解决结构性矛盾，矛盾的主要方面在供给侧，因此，必须把改善供给结构作为主攻方向，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升。在试图扩大需求的前提下，把推进供给侧结构性改革作为适应经济新常态，引领新常态的经济发展和经济工作的主线。从生产方入手，围绕提升企业竞争力，调整经济结构，提高供给质量，采取并实施一系列供给侧管理的宏观政策和供给侧结构性改革，先是明确“三去一降一补”，尔后又进一步制定“巩固、增强、提升、畅通”的八字方针，推动供给体系的质量和竞争效率的提高，进而克服深层次的结构性矛盾，实现供给与需求之间更高水平基础上的平衡。

事实上，长期发展中从供给侧入手解决结构性矛盾和失衡，从生产端提升企业、产业和整个国民经济的竞争力，进而推进结构升级和经济质态的演进，从发展质态和规模总量上实现经济增长和可持续发展，是国际社会各国普遍的追求。“从国际经验看，一个国家发展从根本上要靠供给侧推动。一次次科技和产业革命，带来一次次生产力提升，创造着难以想象的供给能力。

当今时代，社会化大生产的突出特点，就是供给侧一旦实现了成功的颠覆性创新，市场就会以波澜壮阔的交易生成进行回应。”也就是说，高质量创新驱动的供给能够创造出巨大的市场需求。战后包括美国、英国、德国、法国、日本等在内的主要资本主义国家在坚持凯恩斯主义的需求管理为主（特别是短期宏观调控）的同时，也都以不同方式对产业结构、科技创新等供给侧的长期发展做出过战略性的调控和政策引导。日本和法国等在战后初期一段时期里甚至制定了有计划的产业政策。在20世纪80年代，美、英等国面对传统凯恩斯主义政策形成的“滞胀”，还曾发动过所谓“供给革命”，但都并未取得预想的成效，事实上又都重回凯恩斯主义立场。而战后苏联东欧等社会主义传统的计划经济国家的经济调控和管理的着力方向和重点，始终就集中于生产侧，并以集中计划的方式直接掌控企业、产业和整个国民经济体系，力图以非均衡的赶超式发展大力推进结构升级，迅速实现工业化，但总体上来说也不成功。从西方主要资本主义国家的经济实践上看，供给管理和供给革命之所以不成功，主要原因在于：一是在政策上，其宏观政策更为重视短期目标，这与其所谓民主政体的任期制有关，因而更强调需求管理而忽视具有长期性质的供给管理；二是在制度上，供给管理及革命直接影响生产者，特别是首先影响作为要素集合的企业（微观意义上的生产者），进而影响作为企业集合的产业（中观意义上的生产者），再影响作为产业集合的国民经济结构（宏观意义上的生产者），这与资本主义市场经济的私有制和自由竞争制度存在矛盾。传统社会主义计划经济国家以集中计划的方式直接控制企业、产业、国民经济，之所以也未能如期实现赶超，根本原因在于取消了市场竞争，不存在市场需求对供给的约束和牵引。因而，一方面，生产的发展和产业结构调整具有盲目性，脱离市场反映的社会经济发展真实有效的需求，形成资源配置的结构性失效；另一方面，企业可以不受市场约束，不受市场需求制约，在国有制“软预算约束”的体制下，不仅在微观上形成企业低效率，而且在宏观上形成“短缺经济”，进而产生严重的总量失衡和结构失衡。因此，在需求与供给的对立统一矛盾运动中，要有效实施供给管理政策，实现“供给侧结构性”发展目标，必须要创造并具备相应的制度和体制条件，因而我国提出以供给侧结构性改革来适应和引领经济新常态，特别突出了“结构性”“改革”的意义。把“结构性”作为供给侧入手要解决的关键问题，把“改革”作为实现目标的不可或缺的条件，把社会主义市场经济体制的完善作为基础，同时必须贯彻新发展理念。

三、进入新发展阶段我国经济在总供给和总需求两端双向受到冲击，宏观经济治理和宏观调控需要在机制和政策上更加强调统筹需求与供给，需要两端协同发力

伴随我国经济社会发展“十三五”规划目标的达成，我们党提出的“第一个百年目标”实现，我国经济社会发展进入新阶段（2020年10月召开的党的十九届五中全会正式提出），我国发展面临新的机遇和挑战。就机遇而言，我们在实现了“第一个百年目标”基础上开启了“第二个百年目标”新征程，中华民族伟大复兴发展到了不可逆转的进程。经过理论和实践上的长期探索和艰苦奋斗，我们为以中国式现代化实现中华民族伟大复兴提供了更为坚实的物质条件，更为完善的体制保证，更为主动的精神力量。就挑战而言，国际国内环境的深刻变化，约束条件和发展目标的历史性演变，我国经济社会发展各种矛盾和社会主要矛盾运动呈现新特点，遇到的矛盾、风险和挑战空前复杂、系统、尖锐。机遇与挑战的内涵发生了深刻变化，机遇更具战略性、可塑性，即总体的趋势性和过程的不确定性，挑战更具复杂性、全局性，即矛盾更尖锐，风险更具系统性；机遇和挑战的相互关系发生了深刻变化，不再是一般的机遇大于挑战，而是更具辩证性，即“机遇与挑战并存，挑战前所未有，应对好了，机遇也前所未有”，显然挑战更具前置性；战略机遇期发生了深刻变化，难以再明确具体战略机遇期的时长，而是正处于难预料因素增多的时期。

特别是在新冠疫情冲击下，就宏观经济运行而言，需求供给双向萎缩。一方面在全球经济负增长条件下，我国内需疲软的矛盾进一步突出，特别是在疫情冲击下消费需求增长动力不足尤显突出；另一方面供给侧结构性矛盾仍然突出，结构性产能过剩和新动能不足并存，在欧美国家加大围堵打压力度的情况下“卡脖子”矛盾和结构升级动能不足相互交织，经济增长在总量和结构上均受到严重影响。受需求和供给双向萎缩冲击，虽然2020年在全球经济负增长的同时我国经济增长达到2.3%，是世界主要经济体当中唯一保持正增长的国家，但与我国经济发展历史数据相比是处于最低增长速度水平。

与这种宏观经济失衡出现的新态势相适应，我国宏观调控方式和政策力度及着力点开始发生变化，对于统筹协调供给与需求有了进一步的认识，对需求侧管理予以新的强调。在2020年12月召开的中央经济工作会议上，提出在坚持以深化供给侧结构性改革为主线的同时，科学精准实施宏观政策，努力保持经济运行在合理区间，坚持扩大内需；强调在加快构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局过程中，紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线的同时，“注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给，供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能”。

2021年12月，中央经济工作会议进一步分析宏观经济面临的新挑战，指出：“我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力”。首先要求宏观政策要稳健有效，积极的财政政策要提升效能，加大财政支出政策强度和财政收入政策支持力度；稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕；强调“财政政策和货币政策要协调联动，跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合。实施好扩大内需战略，增强发展内生动力”。明确提出宏观上实施好扩大内需战略，在此基础上，结构政策要着力畅通国民经济循环，“要深化供给侧结构性改革，重在畅通国内大循环，重在突破供给约束堵点，重在打通生产、分配、流通、消费各环节”。

在2022年12月，中央经济工作会议上针对我国经济恢复的基础尚不牢固的问题，进一步强调需求侧管理的战略重要性，强调扩大内需与深化供给侧结构性改革两方面的有机结合。“需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，外部环境动荡不安，给我国经济的影响加深”，要求在宏观调控方式上“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”，在宏观经济政策上突出强调“着力扩大国内需求。要把恢复和扩大消费摆在优先位置”，“要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资”。进一步要求，积极的财政政策要“加力提效”，稳健的货币政策要“精准有力”，以加大宏观政策刺激总需求，特别是扩大内需的力度，更好应对各种超预期因素冲击。

2023年中央经济工作会议深入剖析了进一步推动经济回升向好需要克服的困难和挑战，更加强调有效需求不足等方面的失衡特点，把“深化供给侧结构性改革和扩大有效需求协同发力”上升为新时代做好经济工作需要认识和遵循的重要规律。会议指出：“进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战，主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。”因而，在宏观调控方式上要求，“加大宏观调控力度，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革”；在宏观经济政策上要求，“强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合”，财政政策要适度加力、提质增效，货币政策要灵活适度、精准有效。特别需要指出的是，2023年中央经济工作会议在总结深化新时代做好经济工作规律性认识时，在以往总结概括基础上进一步概括了“五个必须”，其中第二个“必须”即为：“必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力，发挥超大规模市场和强大生产能力的优势，使国内大循环建立在内需主动力的基础上，提升国际循环质量和水平”。

四、当前实现需求与供给两端协同发力，需要深化认识和自觉遵循客观经济规律，切实提升宏观经济治理和政策调控的有效性

回顾和总结我国经济社会发展进入新阶段以来，特别是自2020年受疫情冲击等国内外多重风险挑战深刻影响下，我国宏观经济治理和宏观经济政策与经济中出现的新矛盾、新失衡不断变化相适应，做出了相应的调整，在供给与需求两端的关系处理上，实践和理论层面都在不断深化。中央在2020年提出扭住深化供给侧结构性改革主线的同时，强调要注重需求侧管理；在2021年明确提出在面对“三重压力”条件下，要实施好扩大内需战略，同时要深化供给侧结构性改革；在2022年进一步要求把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来；到2023年则更进一步，把“坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力”作为新时代做好经济工作必须认识和遵循的客观规律。

正如习近平同志所深入阐释的，“更好统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，增强国内大循环动力和可靠性”是破除制约形成新发展格局主要矛盾和问题的需要，是加快构建新发展格局的客观要求。习近平同志指出：“构建新发展格局的关键在于实现经济循环的畅通无阻。能否实现，主要取决于供给和需求两端是否动力强劲、总体匹配、动态平衡、良性互动。这就需要把扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，供需两端同时发力、协调配合，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，实现国民经济良性循环。”党的二十大报告在阐释高质量发展这一主题的内涵和要求时，突出强调了把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，进而推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。可以说，习近平关于需求与供给相互关系的分析，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想中的重要内容。特别是关于宏观经济治理和宏观经济调控论述的重要内容，是党的创新理论关于新时代做好经济工作的规律性认识的深化，也是加快构建新发展格局实现的重要遵循。只有真正实现两者的有机结合，才能切实增强国内大循环的动力和可靠性，进而为实现国内国际双循环提供坚实基础并赢得主动；才能有效缓解供求严重失衡错位和循环不畅，进而从根源上推动防范化解经济金融领域重大风险。

要实现两者的有机结合，重要的政策要求在于：一是，在政策目标和政策导向上，必须追求以有效的市场需求牵引供给，以高质量的供给创造需求，从而实现高水平的动态平衡，而不是以“大水漫灌”式的劣质需求去拉动低效率的经济泡沫。所谓扩大有效的市场需求，是指扩大“有收入支撑的消费需求，有合理回报的投资需求，有本金和债务约束的金融需求”，“激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环”。所谓高质量的供给是指通过深化供给侧结构性改革，以“持续推动科技创新、制度创新，突破供给约束堵点、卡点、脆弱点，增强产业链供应链的竞争力和安全性”，进而自主可控、高质量地供给。说到底是要贯彻新发展理念，以科技创新引领现代化产业体系，以科技创新推动产业创新，催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。

二是，在政策制定和传导机制上，要坚持稳中求进工作总基调，并以此作为长期坚持的治国理政的重要原则，这是我们党对经济工作重要的规律性认识。当前，要特别强调坚持稳中求进，以进促稳、先立后破；加强政策工具创新和协调配合，准确把握经济工作的政策取向，在政策实施上强化协同联动，放大组合效应；在政策效果评价上注重有效性，着力提升宏观政策支持高质量发展的效果；加强宏观经济调控的统筹协调，坚持系统观念，这是我们党总结的对经济工作的又一重要规律性认识。在多重目标中寻求动态平衡，在统筹兼顾中突出重点。当前特别需要抓住主要矛盾，突破瓶颈制约，注重前瞻布局，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，统筹高质量发展和高水平安全，统筹推进深层次改革和高水平开放。

三是，在宏观经济治理机制上，我国正处在不断深化社会主义市场经济历史进程中，同时又是最大的发展中国家，就宏观经济政策类型而言，不仅包括总量政策，而且包括结构政策，以适应总量失衡和结构失衡、总量增长与结构升级、短期均衡和长期协调的发展要求。就政策工具而言，不仅包括财政政策、货币政策，而且包括市场机制和市场环境培育等改革政策，以适应宏观政策实施和传导对市场经济体制的要求。就宏观调控的方向而言，不仅包括需求管理（包括重视需求管理的短期总量效应，也包括关注需求管理的长期结构效应，强调逆周期调节的同时重视跨周期调节），而且包括供给管理（包括重视供给管理的长期结构效应，也包括注重供给管理的短期总量效应），以对冲经济面临的需求和供给双重冲击。就宏观治理实现体制基础而言，根本在于构建高水平的社会主义市场经济体制。这不仅需要切实在体制上为市场在资源配置中发挥决定性作用提供保证，从而促进供给和需求之间的总量和结构性动态均衡。就其实现过程来讲，本质上是市场竞争并逐渐趋向于收敛的过程，强调供给与需求两端协同发力，真正有机统一扩大内需战略与深化供给侧结构性改革，而不是将两者孤立，甚至分割开来。关键在于培育充分竞争的市场体系，而且需要切实在体制上为更好发挥政府作用提供条件，单纯依靠市场在现实中是不具备充分实现供求均衡的可能的，现代化的经济体系所要求的现代经济体制必须是市场与政府有机结合良性互动的体制。对于处于深化改革和实现赶超过程中的我国经济而言，发展中的特殊矛盾和体制机制上的不完善，更需要推进市场化、法治化，需要坚持社会主义市场经济改革方向，才可能具备供求均衡发展的制度基础。

总之，要深化认识和自觉遵循新时代客观经济规律，把高质量发展作为新时代的硬道理，把推进中国式现代化作为最大的政治，在党的统一领导下，聚焦经济建设中心工作，实现高质量发展主题。

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