刘凯：如何增强宏观政策取向一致性、避免合成谬误
刘凯 中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
本文转载自3月7日经济观察报。
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今年政府工作报告再次强调，要增强宏观政策取向一致性。围绕发展大局，加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。如果宏观政策取向一致性工作做得不好，就会出现政策合成谬误、导致政策目标难以实现，在特定情况下甚至会出现严重后果。
一、经济政策合成谬误的概念及相关经验教训
经济政策上的合成谬误是指，从各个政策制定部门来看，政策出发点都是好的，但当这些政策同时实施时，可能导致与预期相反的结果，甚至对全局造成负面影响。在现代经济体系下，经济运行与国内外经济环境越来越复杂，加之行政科层体系的一些天然弊端，经济政策合成谬误是多重政策目标和多项政策制定背景下的必然产物。通过梳理1929—1933年大萧条时期的美国、欧洲债务危机时期的希腊、“长期停滞”时期的日本等经济体的政策制定及其经验教训，我们发现：
首先，经济政策合成谬误主要体现在如下三个方面。第一，时点有误，适得其反。某项政策出台的时点有误，和其他政策产生了不好的“化学反应”，效果适得其反，也使得整体经济形势更加恶化。第二，目标冲突，难以兼顾。即不同政策的目标彼此冲突，同时实施不利于各自政策目标的实现。第三，政策叠加，过犹不及。多类政策相互叠加，加之科层体系的放大器效应，可能导致用力过猛，既难以实现政策目标，也带来长期的破坏性作用。
其次，造成经济政策合成谬误的重要原因是在出台相关政策时，没有抓住当时宏观经济的主要矛盾，或者以为主要矛盾得到了缓解甚至解决，而将政策目标转向了别的方向，出现了认识偏差。如果政策的制定和实施缺乏一般均衡思维、全局思维和动态思维，缺乏统筹协调，对整体宏观经济形势以及政策在不同市场之间的传导考虑不足，最终会造成重大的合成谬误。
再次，经济政策合成谬误不仅使各个政策难以实现自身的目标，而且政策本身可能成为经济衰退甚至出现危机的重要原因。1929—1933年大萧条时期美国的经济政策、希腊债务危机时期的经济政策等，都是政策缺乏统筹协调导致出台时点不正确、目标相互冲突、政策过度叠加，进而诱发或者加重经济危机的典型例子。
二、我国在应对经济政策合成谬误方面所面临的主要挑战
2019年以来，我国经济连续5年产出缺口为负。2023年虽然中国基本实现了总体经济发展的各项重要目标，但我们也应看到，CPI、失业率、民间投资等数据均不太理想，表明经济复苏形势存在不确定性。在这一背景下，我国经济运行面临着多重调控目标，因此也就容易形成合成谬误。具体来说：
第一，短期宏观调控政策内部容易形成合成谬误。例如，在开放经济环境下，我国面临着内外各种冲击和风险，货币政策、汇率政策和跨境资产管制政策之间容易形成合成谬误。虽然有多种理由支持人民币汇率稳定的必要性，但如果政策制定者过于关注这些理由，就可能导致货币政策的有效性大打折扣，进而影响到整体宏观经济稳定和金融稳定。如果宏观经济稳定和金融稳定不能实现，那么汇率稳定的目标也难以实现。
第二，宏观调控政策与中长期、结构性政策之间也容易产生合成谬误。主流宏观经济学将长期和短期分开进行研究。这样一种主流认识存在偏误，短期经济波动和长期增长密切相关，在发展中国家中尤其如此。短期冲击和短期政策可能影响到长期增长潜力，而长期性政策也会对短期经济波动和宏观调控产生重要影响。短期宏观政策的目标是宏观经济稳定、金融稳定；长期性政策，比如产业政策、增长政策、收入分配政策等的目标是调结构、促增长以及公平正义等。在当前和未来一段时期，我国会推出一系列短期宏观调控政策，也会推出很多中长期、结构性的政策，这些政策间又会相互影响，这就很可能形成合成谬误。
第三，不同类型经济政策的目标及其短期长期效果的差异是导致合成谬误的重要原因，中长期、结构性政策的出台时点非常重要。供给侧结构性改革政策可以分为两个子类。一类是扩大有效和中高端供给的政策，其目标是提升长期内经济运行的效率和增长潜能。在短期内它们也能促进投资和研发创新活动，对宏观经济起到刺激作用。另一类供给侧结构性改革政策旨在减少无效和低端供给，但其在短期内会导致生产成本上升、投资下降，造成经济下行压力。另外，监管政策和收入分配政策也是偏长期的政策，这些政策的出发点是好的。但在短期内，收紧监管可能造成效率下降和经济不景气；短期内收入分配和经济效率也面临着一定权衡取舍，尤其是再分配政策，可能会造成短期生产效率下降，对市场预期和信心也造成较大影响。
政策制定者是在经济周期中制定政策，在经济上行期和下行期推出政策的效果完全不同。因此，可能会造成短期经济下行压力的长期性、结构性政策，不宜在经济衰退期推出，因为这时的主要矛盾是要跳出低增长陷阱、回到长期增长趋势。此时推出这类政策可能会形成合成谬误，不仅不利于当前主要矛盾的解决，反而会削弱长期增长潜力，对于促进长期分配公平也是不利的。
三、我国应对合成谬误、更好统筹经济政策制定的对策建议
我国在应对经济政策合成谬误方面存在天然优势，一方面，党中央的统一领导天然适合政策的协调统筹。另一方面，我国政策具有长期性和连续性，和其他经济体政策的不连续性形成鲜明对比。我国的行政体系也有利于各部门协调配合。但我国在应对合成谬误上也存在一些短板。比如过度依赖中央决策，各部门、各地方对于宏观统筹和系统思维的积极性不高，甚至明明发现问题也不提出。另外，虽然各个部门共同参与政策制定存在一定优势，但也容易形成政策叠加、层层加码，导致“过犹不及”。此外，官员考核升迁机制也可能导致一些长期政策短期化、碎片化执行，进而形成合成谬误。
为此，我们提出如下政策建议：
首先，当前，我国应实施“偏宽松的货币政策+积极财政政策+偏宽松的宏观审慎政策和住房政策+灵活的汇率政策+偏紧的跨境资本管制政策”这一宏观调控政策组合，应推出“放松管控、管制+全国统一大市场建设+推动科技创新”为主的中长期、结构性政策，其他政策暂缓推出以避免合成谬误。当前我国经济的主要矛盾是总需求不足，经济复苏态势并不明显，经济仍然面临较大下行压力。我国经济需要尽快跳出低增长陷阱、回到长期增长趋势，否则长期增长潜力会由于多种原因受到削弱，不利于第二个百年目标的实现。
其次，长期来看，要应对合成谬误、更好地统筹经济政策制定，政策制定哲学需要优化。主流宏观经济学的“二分法”模式已经不科学，要统筹考虑短期政策的长期效果和长期政策的短期效果。陈彦斌教授提出的稳定政策、增长政策、结构政策“三策合一”的宏观政策分析新范式值得参考。不宜在经济不景气时期随意出台中长期和结构性政策，因为它们会相互影响、可能形成合成谬误。政策制定要加强一般均衡思维、全局性地考察政策效果，而不是只从某个部门或地方出发。要牢牢抓住宏观经济的主要矛盾，围绕该主要矛盾出台各项政策，加强其他政策与应对当前主要矛盾的宏观政策的协调配合。
再次，政策制定机构需要调整，建议在中央财经委员会下设立专门机构应对和解决合成谬误问题。其职责包括：评估各项经济政策是否存在某些部门或地方的特殊利益，对经济全局的影响如何；评估各类经济政策可能产生的负面影响，以及与其他政策可能形成的合成谬误；评估并推荐各类经济政策的出台时点；政策出台前进一步评估与当时宏观政策取向的一致性。
最后，政策制定和执行过程中的微观激励机制需要重构。一方面，要提升政策制定和执行过程的民主化、科学化程度，解决政策咨询领域的逆向选择和偏误问题。有些部门的出发点或许是好的，但其中可能包含部门利益，导致其不能全局性地考虑问题，从而提出有偏误的政策。另一方面，要更多地鼓励社会各界提出针对政策谬误、针对合成谬误的反对意见，完善相关奖励、激励机制，因为合成谬误造成的损失可能是巨大的。再者，要更加重视和密切关注微观市场主体在不同政策下的预期和心理变化，畅通微观市场主体反馈信息的渠道，及时对政策合成谬误进行发现和纠偏。
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