刘凯等：美国为什么不发行数字美元？

刘凯  中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

闫一丹  中国人民大学经济学院博士研究生  

本文字数：5196字

阅读时间：16分钟

摘要：主权货币数字化是货币形态演化的必然趋势，也是国际经济竞争的热点领域，因此中国积极推进数字人民币的研发与使用，以抢占先机。但一个有趣的现象是：美国对发行数字美元持谨慎态度，其积极性并不高。如果发行数字美元好处甚多，甚至有利于加强美元霸权地位，而美国技术能力又十分强大，那它为什么不积极发行数字美元呢？为何甘愿在此方面落后于中国呢？除了美国国内政治原因（即美国政治内斗、美国自由主义的传统及其对隐私权的极端重视）以外，本文为解释这一有趣现象提供了一个国际经济视角，其核心逻辑是：发行数字美元、使国际支付体系便利化不利于美国经济利益。基于此，我们就中国推动国际货币体系改革提出了一些新思路。

一、各主要经济体关于主权数字货币的态度及研发现状

伴随着数字经济与金融科技的快速发展，由一国中央银行所主导发行的主权数字货币，又称央行数字货币（Central Bank Digital Currency，CBDC），已成为世界各主要经济体关注的重点，其发行与流通也成为大国之间经济博弈的重要领域，关乎未来国际货币体系的演进和全球经济利益的分配。但是，全球各主要经济体关于主权数字货币的态度及研发现状有较大差异：

首先，美国对发行数字美元持谨慎态度。

2022年1月，美联储公布了名为《货币与支付：数字化转型时代的美元》的数字美元白皮书，其中提出多项数字美元的潜在好处与风险，并呼吁公众参与讨论。2022年3月9日，拜登政府签署的《关于确保负责任地发展数字资产的行政命令》将CBDC的设计和部署工作列为“最高紧急级别”。2022年9月16日，美国白宫公布了名为《负责任发展数字资产的综合框架》的情况说明，鼓励美联储继续开展数字美元的研究、实验及评估。2023年3月，白宫经济顾问委员会发布的年度报告中专门讨论了数字资产，指出CBDC和美联储推出的FedNow支付系统是提升货币和金融更有前途的途径。2024年5月23日，美国会众议院以216票对192票通过了《央行数字货币（CBDC）反监控国家法案》（H.R.5403），由于该法案禁止美联储发行CBDC，因而这使得美国发行数字美元的可能性更低。截至目前，美联储官网上的最新问答显示，美联储尚未决定是否发行数字美元。相比于中国等经济体已经开展CBDC的试点与推广工作，美国的步伐显得慢了不少。

其次，数字人民币的研发和试点走在世界前列。

中国人民银行早于2014年就成立了法定数字货币的专门研究小组。2017年末，中国人民银行开始与多家商业银行及机构合作开展数字人民币的研发试验，并在之后的几年里先后在深圳等地开展试点测试，截止目前试点范围已扩大至17个省（市）的26个地区。2021年，中国人民银行发布了《中国数字人民币的研发进展白皮书》。2022年1月4日，数字人民币试点APP在应用商店公开上架。中国人民银行自2022年12月起将数字人民币纳入流通中货币（M0）的统计口径，截至2024年5月末，数字人民币累计交易金额达6.6万亿元。

此外，中国还积极探索CBDC的跨境应用，早在2021年就加入多边央行数字货币桥项目（m-CBDC Bridge）。国际清算银行创新中心发布的名为《多边央行数字货币桥项目：以央行数字货币连接经济》的报告显示，2022年8月15日至9月23日期间，多边央行数字货币桥项目组织20家商业银行完成了国际首例基于真实交易场景的试点测试。2024年6月5日，多边央行数字货币桥项目宣布进入最小可行化产品（MVP）阶段。

再次，欧元区、日本等经济体也在积极进行央行数字货币的研发工作。

国际清算银行2023年7月公布的CBDC调查报告显示，86家受访央行中参与CBDC研究工作的央行比例高达93%，超过一半的央行正在进行具体实验或开展CBDC试点。除中国外，欧元区、日本等经济体也在积极研发CBDC。欧洲央行和日本央行于2016年共同启动了批发型CBDC研发项目Stella，截至目前该项目已完成四个阶段试验。此外，欧洲央行与日本央行还各自对本国的零售型CBDC开展了研究。2020年10月，欧洲央行面向公众发布了关于“数字欧元”的研究报告。2021年7月，欧洲央行正式开启了“数字欧元”项目的调查阶段。2023年6月28日，欧盟委员会公布了数字欧元立法提案。2023 年 10 月 18 日，欧洲央行管理委员会批准启动为期两年的准备阶段，该准备阶段将持续到 2025 年 10 月 31 日。2024年6月24日，欧洲中央银行（ECB）发布了首份关于数字欧元的进展报告，其重点讨论了隐私条款和数字欧元的离线交易方法，还列出了新成立的“规则制定小组”完成其技术和监管CBDC框架的首份草案的时间期限。日本央行则于2020年10月表示将进行关于零售型数字日元的研究设计及概念验证（PoC）等工作。2023年2月17日，日本央行发布了数字日元试点计划的文件，并于同年4月正式启动。但截至目前，日本政府尚未决定是否发行数字日元。

二、美国发行数字美元积极性不高的国际经济逻辑

不可否认，美国不积极发行数字美元，其国内政治因素发挥了重要作用。2024年5月美国众议院通过的《央行数字货币（CBDC）反监控国家法案》，禁止美联储发行CBDC，所有共和党人都投下了支持票。而拜登政府和民主党人总体是支持CBDC的，为了推广CBDC甚至不惜打压私人加密货币。主流共和党人、美国银行业和加密货币行业、反建制左派甚至硅谷技术精英都以担心政府控制和个人隐私为由反对CBDC。这与历史上美国民众和利益集团反对增加美联储权力的斗争惊人相似。

但应该意识到，我们分析美国对待数字美元的态度，不能仅从其国内政治视角来理解，从国际经济的视角分析其背后的潜在逻辑、分析数字美元发行对美国和世界经济的利弊也十分必要。因为美元目前是世界货币，数字美元发行以及国际支付体系的数字化与便利化不仅与美国经济和美国居民福利有关，其更将对全球经济和贸易产生重大影响，关乎国际货币体系演化和全人类福祉。如果发行数字美元能够给美国带来巨大经济利益，那么即使有国内政治障碍，美国精英也会极力推动，正如历史上针对美联储的斗争没能阻挡美联储成为全球权力最大的央行之一。反过来，如果国际支付体系数字化、便利化不利于美国经济利益而有利于全球福利，美国则会极力阻止，但全球其他经济体为了自身利益就必须与美斗争，推动国际货币和支付体系朝着有利于全人类的方向演进。

我们的研究表明：从国际经济的逻辑来看，美国发行数字美元也没有积极性，发行数字美元将促进国际支付体系的便利化，降低离岸美元的沉淀和需求，而游离于美国之外的巨额离岸美元正是美元霸权给美国带来巨大经济利益的重要原因和表现。具体来说，我们可以从以下逻辑层次来理解这一问题：

第一，贸易中对货币现金的需求本质上是一种经济摩擦，它在一定程度上阻碍了资金转化为生产性投资，进而有损资源配置效率和居民福利；而在当前国际货币体系下的国际贸易中，正是这种经济摩擦（世界对于美元现金的超额需求），使得美国获取更多好处而其他经济体遭受福利损失。

首先，贸易中的货币先行约束（即在交易之前购买者必须先持有一定数量的货币现金）使得现金本身就是一种经济摩擦。这是因为，货币先行约束要求家庭在交易之前必须持有足够数量的现金，而家庭持有现金会阻碍资金转化为生产性投资，即产生经济摩擦，最终有损资源配置效率和居民福利（刘凯等，2023）。近年来，随着我国金融科技的迅速发展，以第三方支付为代表的数字支付方式凭借其与生息资产之间转换便捷等优势，已显著降低了我国居民的现金需求。据中国人民银行和国家资产负债表研究中心的数据显示，中国居民的通货存款比在过去二十年里呈持续下降趋势，2023年已降至6.8%。

其次，在美元本位的国际货币体系下，世界其他国家面临与离岸美元需求相关的货币先行约束，为获取超额美元现金，其不得不压低本国的出口价格以获取贸易顺差继而美元的净流入，这同时导致了美国持续性的贸易逆差和不公平的贸易条件（刘凯，2020）。这种不公平的国际贸易格局使得美国获利而其他国家受损。现实数据较好地支持了上述观点。如美国财政部或美联储发布的报告显示，2000年、2003年和2006年间美元通货有约50%-60%在美国境外流通。圣路易斯联储统计数据也表明，2008-2022年间美国贸易逆差占其GDP比重在2.7%-3.8%之间。美国劳工部数据显示，美国在疫情前十年内的核心CPI平均仅为1.8%，即美国居民一直以较低的价格水平消费来自全世界的产品。

第二，从全球经济来看，数字美元的发行将使得美元现金与有息资产之间的转化更加便捷，有利于降低美元现金需求和上述经济摩擦，从而提升全球经济效率和居民福利。

数字形态的CBDC连同其他数字支付手段一起，可以促进现金与有息资产之间的互联互通，显著缓解家庭面临的货币先行约束和降低家庭的现金需求，最终降低经济摩擦。而美元作为世界货币，数字美元的发行将会在全球范围内降低美元现金需求和上述经济摩擦，从而提升全球的经济效率与居民福利。据我们估算，数字美元的发行会使得离岸美元需求降低约11%，世界居民福利增加约2%（刘凯、闫一丹，2024）。

第三，而从美国视角来看，数字美元的发行虽然能在一定程度上降低美国国内经济摩擦，但在国际层面却有损美元霸权带给美国的好处，总体上不利于美国整体利益，因此从国际经济视角来看美国发行数字美元积极性不高。

从世界的角度看，数字美元的发行会提升全球居民福利。但从美国的角度看，数字美元的发行会同时降低美国代表性家庭的美元现金需求和其他国家的离岸美元需求，进而同时降低国内的经济摩擦和国际的经济摩擦，从而同时带来美国的国内获利（好处）和损害美国基于美元霸权的国际获利（坏处）。我们估算的结果显示，美国发行数字美元的坏处大于好处，总体上不利于美国整体利益，因此美国发行数字美元积极性不高。

第四，美国社会对隐私的重视以及对数字美元信任程度的不足，进一步降低了美国发行数字美元的积极性。

现实中，美国家庭和企业对隐私关注程度很高，对美国政府信任程度较低，这使其对数字美元的信任程度不足。这种信任不足会使得美国家庭和企业使用数字美元等数字支付手段的积极性不高，进而阻碍美国国内经济摩擦的下降、降低美国的国内获利，最终进一步降低美国发行数字美元的积极性。

三、中国推动国际货币体系改革的新思路

推动国际货币体系改革的传统思路，如主张直接削弱美元霸权地位、推动人民币国际化以使人民币部分分享美元霸权的好处等，要么容易引发中美直接冲突、不利于中美战略博弈大局，要么有走美元霸权老路以谋取私利之嫌、不符合人类命运共同体精神。在数字经济和数字货币时代，中国推动国际货币体系改革要有新思路，基于上文的分析以及美国发行数字美元不积极的逻辑，我们给出如下政策建议：

第一，在国际多边场合，积极呼吁推动全球支付系统的便捷化和货币体系的数字化，以促进全球资源配置效率和世界居民福利，这符合人类命运共同体理念。

当前，一些重要的国际机构已表达对推动现代化国际支付体系数字化改革的呼吁。国际清算银行在发布的2023年度经济报告中勾勒出一个基于统一账本的数字化货币体系蓝图。2023年9月8日，IMF发布了题为《各国央行应如何探索央行数字货币？》的报告，其中更是提到：CBDC可以让央行实现支付系统的现代化。基于此，同时结合人类命运共同体理念，我国可以在G20会议、IMF会议等重要的国际多边场合，积极呼吁共同推动全球支付系统的便捷化和货币体系的数字化，以降低世界范围内的摩擦来促进全球的资源配置效率和世界居民福利。

第二，在中美双边场合以及其他国际场合，呼吁美国肩负起作为世界货币发行国的国际责任，便捷化美元在国际层面的数字化使用，这既符合数字经济发展的时代潮流，也能在不宣扬直接推翻美元本位的前提下削弱美元霸权对全球经济的负面影响。

具体来说，在中美双边对话和合作中，中国可以提及发行数字美元或便捷化美元在国际层面的数字化使用的建议，强调这一举措将极大降低双边交易中的摩擦，有助于扩大双边贸易和投资。

在国际多边场合，中国可以与其他国家一道呼吁美国行使作为世界货币发行国的国际责任，顺应数字科技的发展趋势，促进全球经济的数字化转型和国际货币体系改革，提高全人类的福利。这样可以在不宣扬直接推翻美元本位的前提下降低美元霸权对全球经济的负面影响。

第三，继续大力推进数字人民币的设计完善与发行试点工作，并积极拓展数字人民币的跨境使用，这既有利于从国内、国际两个层面降低经济摩擦，提升中国经济的支付效率和资源配置效率，也是中国参与推动国际货币体系改革的积极举措。

一方面，要继续推进数字人民币的设计完善与发行试点工作。对国内而言，未来数字人民币的发行势必会进一步降低家庭的现金需求，降低国内经济摩擦，从而提升中国经济的支付效率和整体资源配置效率。

另一方面，还要进一步拓展数字人民币的跨境使用。当前，中国的数字电商已成功开拓国际市场，成为我国跨境贸易新的增长点。海关数据显示，2023年我国跨境电商进出口规模占我国货物贸易进出口总值的5.7%。未来数字人民币的跨境使用将会有效降低国际摩擦，更好的助力跨境电商发展和进一步促进跨境贸易增长。此外，数字人民币的跨境使用还可以通过降低国际摩擦来解决传统国际跨境支付的诸多瓶颈，这也是中国参与推动国际货币体系改革的积极举措。

第四，加强与欧元区、日本以及广大发展中国家在主权数字货币技术与应用方面的交流与合作，并帮助落后经济体提升数字支付技术，共同推动国际支付体系和货币体系的数字化转型，也以此给美国施加一定压力。

中国要加强与世界主要经济体在主权数字货币技术与应用方面的合作与交流，借助全球的力量来推动国际货币体系的改革。中国已加入的多边央行数字货币桥项目（m-CBDC Bridge）就是CBDC技术与应用的国际交流、合作和分享的生动典型。尽管如此，中国与世界主要经济体在CBDC领域的交流与合作仍有不足。中国需继续加强与欧、日及广大发展中国家在CBDC技术与应用方面的交流与合作，并积极帮助落后经济体提升相关技术，来共同推动国际货币体系改革，同时这也会给美国施加一定压力。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。

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