吕冰洋：财税体制改革滚石上山

吕冰洋  中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自8月17日中国金融四十人论坛微信公众号。

本文字数：8884字

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“财税体制改革是一个滚石上山的过程，要克服的困难不少，但换个角度看，解决财税体制机制中的一些问题后，它对经济社会发展的推动作用也将是巨大的。”

近日，中国人民大学财税研究所执行所长吕冰洋接受CF40研究部访谈，对《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中关于财税体制改革的部署进行了深入解读，并就改革设计提出建议。

吕冰洋表示，当前财税体制改革的复杂性和艰巨性超过以往。预算制度、税收制度以及央地财政关系改革，是财税体制改革的核心议题，内涵十分丰富。而以公共经济学为导向的财政理论长期注重研究如何处理好政府和市场、效率和公平的关系，对处理好经济和社会、活力和秩序、发展与安全的关系研究不足，理论的滞后也在较长时期内使得一些改革和政策调整方向存在争议。新一轮财税体制改革的复杂性和艰巨性，亟需符合中国国情的理论创新。

在央地财政关系方面，《决定》提出“适当加强中央事权”，应注意这一表述与“适当加强中央财政事权”的区别，这意味着财政体制改革离不开行政体制改革。事权由决策权、执行权和监督权构成，加强中央事权并不意味着三种权力均要上收，三种权力该如何搭配仍需要结合每个领域的事权特点进行优化。

仔细观察《决定》关于财税体制的内容，可以发现一个重要潜台词是增强财政可持续性。在各种财政收入中，税收收入最具有稳定性、可预测性和可持续性。然而古今中外，税制改革都是改革最难的部分。再好的改革方案也可能需要很长时间才能落地，对此，我们应有相应的心理准备。

具体到《决定》提出的“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，吕冰洋认为理解上应该将消费税征税环节下移与下划地方问题区分开来。由于我国消费税主体税种实际上属于选择性消费税，主要定位于调节功能，直接下划地方可能引发地方之间恶性税收竞争、扩大地区差距，税源增长潜力也未必乐观。

他建议，在征税环节下移后，中央可以通过财政二次分配的办法解决地方财政困难——二次分配办法不是转移支付，而是根据每个地区消费、人口等情况，直接将中央征来的消费税划入地方。

吕冰洋还就增值税和个人所得税改革、加强财政资源和预算统筹，以及地方政府债务管理等话题进行了深入讨论。

他强调，几乎每项改革方案均是利弊交织，而且利与弊需要一段时间才能反映出来。因此都需要进行反复论证，同时有必要采取广泛试点办法，以降低改革风险。试点的前提条件是改革可以在局部操作，不会产生牵一发而动全身的结果。

Q1：《决定》从预算制度、税收制度和央地财政关系等多方面对深化财税体制改革做出了系统部署。与十八届三中全会时相比，您如何分析新一轮财税体制改革的思路和重点？

吕冰洋：从十八届三中全会到二十届三中全会，可以发现关于财税体制改革的核心议题并没有改变，它们分别是：预算制度改革、税收制度改革、央地财政关系改革。这三个议题是财税体制的核心，是体现财税体制“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”功能的最重要三个部分。

实际上，党的十九大报告、“十四五”规划中所提出的财税体制改革重点，仍是这三大部分财税体制改革，如十九大报告提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”预算、税收和央地财政关系，历来是财税体制改革重点。

虽然改革的核心议题没有改变，但是改革内容会随着经济社会的发展而变化。十年来，围绕着十八届三中全会关于财税体制改革的部署，预算、税收、央地财政关系均发生一系列重要改革，如《预算法》修订、实行绩效管理、落实税收法定原则、国地税合并、营业税改征增值税、优化转移支付结构、推进一系列财政事权与支出责任改革等。二十届三中全会提出的财税体制改革是在新形势下的改革要求，它是全面深化改革的重要组成部分，是贯彻新发展理念、更好适应我国社会主要矛盾变化的必然要求。

需要注意的是，预算、税收、央地财政关系的内涵是很丰富的，改革的复杂性和艰巨性呼唤着符合中国国情的理论创新。

《决定》提出，进一步全面深化改革的原则之一是“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性”。以公共经济学为导向的财政理论长期注重研究如何处理好政府和市场、效率和公平的关系，对处理好经济和社会、活力和秩序、发展与安全的关系研究不足，而改革者在设计改革方案时，肯定会同时思考这几大关系的处理。

大致来说，预算要结合社会主义民主和法治的要求、人民代表大会制度进行理论创新，税收理论创新要基于经济与社会关系、国民收入循环变化进行理论创新，央地财政关系要基于“中央统一领导、地方分级管理”的央地关系框架进行理论创新。有了符合中国国情的财政理论，才有相应的符合国情的财税体制改革方案。

Q2：中国央地财政关系有何特色？您如何看待《决定》对于央地财政关系方面的部署？《决定》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，央地事权和支出责任关系如何理顺？

吕冰洋：上面说到，财税体制改革需要相应的财政理论支撑，央地财政关系就是典型代表。长期以来，有大量文献用财政分权或财政联邦制理论来解释中国政府行为及经济后果，该理论的缺陷是没有关注中央政府作用，也较少考虑信息不对称情况下各级政府的多目标决策。实际上，在中国“中央统一领导、地方分级管理”的央地关系格局下，那种能够“发挥中央与地方两个积极性”的政府间财政关系才是推动经济社会发展的关键。

我和合作者在《经济研究》2024年第6期发表《中国央地财政关系的演进：一个理论框架》建立了一个中国政府间财政关系理论框架。该框架提出，央地财政关系主要取决于中央政府激励（经济发展和民生发展）、平衡（缩小地区差距）和控制（风险控制和地方政府行为控制）三大目标的平衡，财政放权程度受中央政府和地方政府行动产出弹性、行动成本、外部性和不确定性等客观条件制约。

在中国经济高速增长阶段，地方政府经济行动产出弹性高、行动成本低、外部性强、不确定性小，因此可以通过大幅度财政放权来调动地方发展经济积极性。但是在高质量发展阶段，这些条件已发生很大改变，需要重新调整中央和地方之间权力划分。

值得注意的是，《决定》提出“适当加强中央事权”而非“适当加强中央财政事权”，这意味着财政体制改革离不开行政体制改革。事权就是政府职能，它是各级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，而财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，落实财政事权需要相应的财政支出责任匹配，因此“事权-财政事权-财政支出责任”将行政体制与财政体制改革联系在一起。

在经济社会治理上，中央政府发挥积极性主要在四个方面，即宏观调控、均衡区域发展、维护社会公平以及推动统一大市场建设。高质量发展阶段与之前经济高速增长阶段相比，中央政府行动产出弹性、外部性和不确定性相比地方政府均会上升，推动全国统一大市场与地方发展局部市场的相对收益上升，因此在理论上需要加强中央事权，它集中体现在跨区域的公共服务和基础设施建设、环境治理、社会保障、司法、食品安全和药品监管等。

另外，事权由决策权、执行权和监督权构成，加强中央事权并不意味着三种权力均要上收，三种权力该如何搭配仍需要结合每个领域事权特点进行优化。财政支出责任与执行权存在对应关系，因为大多数事权在执行时需要财政资金支持。我们常说的“事权与支出责任”改革，在很大程度上是事权中决策权、执行权和监督权的结构优化问题。

Q3：在您看来，这次改革对于提高我国财政收入、减轻财政收支矛盾有多大作用？在拓展税源的过程中，税制改革如何平衡好“高质量发展、社会公平、市场统一”三方面目标？

吕冰洋：仔细观察《决定》关于财税体制内容，可以发现其中有一个重要潜台词，那就是增强财政可持续性。从当前财政运行和未来趋势看，增强财政可持续性问题日益迫切：

一是持续多年的大规模减税降费，大幅度降低政府可用财力水平，2023年全国税收占GDP的比重仅为14.4%，这在全世界范围看均是比较低的值；二是我国已步入老龄化社会，并且老龄化程度还在不断加深，人口老龄化将导致来自所得的税基萎缩和财政福利支出增加，目前我国社会保障中来自财政补贴收入就高达2万多亿；三是经济增速放缓和发展方式绿色转型带来财政收入下滑；四是随着房地产大规模开发的时代结束，地方政府土地出让收入大幅度减少，土地财政难以为继。

从历史和世界各国经验看，财政可持续性下降问题如果得不到有效解决，会逐渐转为财政危机并成为国家重大安全问题。

在各种财政收入中，税收收入最具有稳定性、可预测性和可持续性，而基金、费、土地出让金等非税收入规范性较差、波动性较大。当前中国财政收入结构最突出的问题是，税收收入占“四本预算”收入比重过低，2022年该比重仅为42.85%。因此，拓展税源、改革税制是下一步财税体制改革的重点。

税制改革需要理论支撑，但遗憾的是，在一些涉及中国重要税制改革和税收政策调整问题上，相关理论并不成熟。例如，增值税有如下争议：增值税是企业还是消费者承担？增值税转嫁方向和程度如何？增值税减税是否会降低企业成本？增值税减税对企业的影响机制是提高企业投资的边际收益还是增加现金流？即使是增加现金流，在经济下行期，企业现金流增加是优先用于还债还是投资？等等。

个人所得税有如下争议：个人所得税的主要功能是筹集财政收入还是调节收入分配？调节收入分配是优先增加税率累进性还是扩大纳税群体？应调节资本所得差距还是劳动所得差距？个人所得税与其他调节收入分配的公共政策如何协调？等等。

消费税有如下争议：消费税改革是趋向一般性消费税还是选择性消费税？消费税主要功能定位是发挥筹集财政收入功能还是发挥调节功能？调节重点是调节资源利用、分配还是纳税人行为（寓禁于征）？等等。在其他一些税种上也存在争议，这里不再赘述。

由于理论的滞后，使得一些税制改革和税收政策调整的方向存在争议，或者说，改革的预期效果存在很大的不确定性。在这种情况下，对改革的各种方案、改革的利弊要进行反复论证，避免改革对经济社会运行产生巨大的反向冲击。

我个人认为，中国税制存在的问题是：从国民收入循环角度看，税收集中在国民收入循环的上游环节，即生产环节；从经济和社会关系角度看，我国税制主要嵌入经济而非嵌入社会。这种税制结构是历史形成的，它是在税收征管效率较低、不强调税收的社会治理功能的前提下采取的税制。

未来税制改革的方向是将税收从国民收入的生产环节下移到再分配、使用和积累环节，税制要从嵌入经济到嵌入社会，让税收与社会发生深刻互动关系。这就需要对增值税、个人所得税、消费税、房地产税等关键税种进行改革，它对“高质量发展、社会公平、市场统一”具有重要意义，但要论证起来非一言两语能说清楚(下面会对消费税和个人所得税进行分析)。

当然，自古以来，税制改革都是各国改革最难的部分，因为它影响公共部门与私人部门，以及私人部门内部之间的利益调整。再好的改革方案也可能需要很长时间才能落地，对此，我们应有相应的心理准备。

Q4：关于消费税和增值税的改革思路，学界一直存有争议，您刚刚也有提及。本次《决定》明确“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”。对于推进改革过程中可能面临的障碍该如何克服？您对具体改革设计有何建议？

吕冰洋：消费税改革是近两年社会讨论的热点问题。实际上，十八届三中全会中的《决定》就提出，“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。其中点出“环节”就有将消费税征税环节下移并作为地方税的意图。在当地地方财政压力加大，地方主体税种缺失的背景下，改革消费税征税环节并下划地方的呼声尤为强烈。

但应该认识到，消费税有两种，分别是一般性消费税和选择性消费税，两者看似接近，实则在税收功能定位和税收要素设计上有着巨大差异。一般性消费税是对一般性消费品和服务征税，典型的有中国2016年营改增之前的营业税、美国的零售税。选择性消费税选择部分商品和服务征税，我国目前的消费税就是选择性消费税。

一般性消费税与选择性消费税有如下重大差异：前者征税范围广，后者征税范围窄；前者主要发挥的是筹集财政收入功能，后者主要发挥的调节功能，调节包括调节资源利用（例如对实木地板征税）、调节纳税人行为（例如对香烟征税）、调节分配差距（例如对奢侈品征税）；前者一般采用比例税率，后者一般采用累进税率；前者征税环节在零售环节，后者征税环节可在生产、批发和零售任一环节；前者受益性强（地方公共服务与税源挂钩），一般作为地方税，后者受益性非常弱，一般作为中央税。

由于有这些重大差异，我们应明确，消费税改革是坚持选择性消费导向，还是未来将其变为带有混合性质的消费税（例如在消费税下单设一税目，体现出一般性消费税性质）？

就目前我国消费税而言，它是选择性消费税，按税收规模排序分别是香烟、成品油、小汽车和酒，这四类税目收入占消费税收入90%以上。商品零售环节价格高于出厂环节，征税环节下移有助于扩大税基，除香烟和成品油这样有着非常好的商品管控渠道外，其他税目征税环节下移会增加税收征管难度。

根据以上对消费税性质的分析，我个人认为，应该将消费税征税环节下移与下划地方问题区分开来。消费税下划地方有利有弊，有利之处是增加地方财政收入，不利之处是引发地方之间恶性竞争、与消费税调节功能定位不符、可能扩大地区差距（发达地区和发达城市消费更旺盛）、税源增长潜力未必乐观（年轻一代对烟酒消费会减少）等。可以考虑的方案是征税环节下移后，中央通过财政二次分配的办法解决地方财政困难。二次分配办法不是转移支付，而是根据每个地区消费、人口等情况，直接将中央征来的消费税划入地方。

《决定》提到“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”。我国增值税实行中央与地方50：50分享，地方获得增值税来自当地企业缴纳增值税的50%，也就是说，增值税是按生产地原则划分各级政府税收收入。

这种税收共享设计，使得增值税留抵退税问题变得突出，例如，欠发达地区企业从发达地区购买设备，发达地区得到增值税，而由欠发达地区财政向企业退税。

为解决这个问题，2019年国务院发布的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》中，对增值税留抵退税分担机制进行了调整完善，明确：增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

该举措让发达省份承担更多退税义务，但也只能称得上救弊之举，增值税留抵退税问题仍有待从根本上解决。

“优化共享税分享比例”问题也是值得深入讨论的问题，无论是提高还是降低地方增值税分享比例，均是利弊并存。例如，提高地方增值税分享比例，会有助于增加地方财政收入，但是不利之处是加剧地方税收竞争、不利于统一大市场建设、不利于地方职能转变。

因此，在“优化共享税分享比例”的同时，可以考虑“优化共享税分享规则”，即按人口、消费、发票等因素分配地方增值税收入，它除了可消除按生产地原则划分增值税带来的弊端外，还有额外的好处——可使地区之间财力更加平均，可以大幅度降低转移支付规模，由此减轻转移支付带来的效率损失问题。

Q5：在健全直接税体系方面，《决定》提到“完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”，您对此如何理解？

吕冰洋：个人所得税的主要功能是什么？大多数人认为是调节收入分配，实际上，这个判断有些含糊，需要深入分析的是，个人所得税的调节分配效果是看整体效果还是局部效果？调节分配重在缩小组间差距还是组内差距（组可按收入、地区、城乡等划分）？是宽税基还是窄税基？是高累进税率还是低累进税率？累进税率是针对综合所得还是针对分类所得？这不是轻易就可下判断的事情，需要深入结合理论和国情进行分析。

理论上，个人所得税的功能有二：调节收入分配、筹集财政收入。这两个功能之间有冲突、有互补，是矛盾的对立统一体。例如，如果用个人所得税降低基尼系数效果来判断它的调节分配作用大小，那么首先应该考虑是扩大纳税群体而非提高累进税率。实际上，即使是在发达国家，个人所得税也仅能让基尼系数下降1-3个百分点，调节收入分配的效果远低于社会保障，但是其筹集财政收入的功能非常强，OECD国家个人所得税占税收收入比重平均为25%左右。

因此，我们看个人所得税调节收入分配的功能，重点不应放在整体调节功能，而更应看重它的局部调节功能，即针对重点人群进行调节，尤其是针对高收入者和超高收入者的调节。我国各个时期政策文件中都体现出这一点，如十九大报告提出“调节过高收入，缩小收入分配差距”，二十大报告提出“完善个人所得税制度，调节过高收入，取缔非法收入”。

因此从长远看，个人所得税改革定位应是“筹集财政收入为主，精准调节为辅”。可采取的改革措施包括：一是加强个人所得税对大额资本所得的调节，对超过一定规模的股息红利所得和财产转让所得实行累进税率；二是维持综合所得45%的最高边际税率不变，适当调高适用45%税率的收入下限值；三是将经营所得纳入综合所得范围，缩小核定征收范围；四是不宜频繁调整综合所得的免征额和附加扣除，要让它们保持较长时间的稳定。

Q6：《决定》提出“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，您怎么理解《决定》对预算制度改革的部署？

吕冰洋：“加强财政资源统筹”并不是新提法，它是近年来党中央反复强调的预算改革，如十九届五中全会、“十四五”规划都有提及。“加强财政资源和预算统筹”既是提升财政可持续性的需要，也是推动预算制度改革的需要。

据《国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2022年底，全国国有企业资产总额339.5万亿元、金融企业资产总额400.9万亿元、行政事业性国有资产总额59.8万亿元。数量庞大的国有资源资产为我国经济社会发展奠定了坚实基础，更可为加大政府性资源统筹力度、增强财政保障能力、提高财政可持续性提供财力支持。

为强化财政资源统筹管理，要推进资产管理与预算管理、财务管理深度融合，推进资产管理融入预算管理一体化，建立健全预算资金形成资产的全链条管理机制。目前尽管已建立国有资产管理综合报告和专项报告制度，但是现有国有资产的统计报告制度不够健全，需落实“全口径全覆盖”国有资产管理，如加快推进自然资源统一调查检测体系建设。

特别地，国有资产报告不应是四大类资产的简单加总，而应是重点反映国有资产的总体价值状况和在重点领域的运营情况。同时，要将行政事业单位国有资产管理情况纳入预算管理绩效考核范围，强化预算绩效管理的监督和约束作用。

Q7：您认为“防范化解隐性债务风险长效机制”应该具备哪些条件？您对未来我国政府债务管理和地方融资平台改革转型的方向和路径有何思考？

吕冰洋：地方政府债务风险是防范化解金融风险的重点领域，自2014年国务院“43号文”发布、2015年初新《预算法》实施后，中央采取了一系列防范化解地方政府债务风险的举措，“开前门、堵后门”，在化解地方政府债务风险上取得了阶段性成效。但是，近年来，地方政府隐性举债仍然时有发生，融资平台市场化转型进展缓慢。

地方政府隐性债务屡禁不断，源于一系列深层次的体制性原因：地方政府事权、支出责任与财力不匹配问题尚未根本解决，中央兜底预期难以根除，地方政府仍然存在巨大的投资冲动，监管约束机制仍不健全。例如，就监管约束机制而言，地方隐性债务涉及政府向企业提供担保、向企业注入土地或公益性资产、国有资产处置等事项，地方人大还未将这些政府行为充分纳入监督范畴。

建立防范化解隐性债务风险长效机制是个系统工程，有些体制性问题的解决非朝夕之功，就债务本身管理而言，可有如下几个重点机制建设：

一是界定政府隐性债务，进行分类管理。一类是地方非融资平台国有企业债务，二类是地方金融机构债务，三类是政府投资基金、政府购买服务以及不规范的PPP项目所形成的债务，要针对不同类型债务特点，摸清债务底数，确定哪些属于政府救助责任，哪些要由负债人承担责任。

二是建立符合新时代要求的地方政府投融资体制。针对不同类型（经营性、准经营性或非经营性）的投资项目采取差异化融资模式，强化项目储备制度、专家咨询制度、项目公示制度、绩效评价制度和责任追究制度等制度建设，加强对地方政府债务融资的期限、成本、偿债资金来源和效益等方面的审核、评估和监测。

三是加强金融监管，减少地方政府对金融机构的干预。地方政府对金融资源存在大量隐性化方式控制，即通过其所参股或控股的城市商业银行、村镇银行等地方性金融机构，甚至通过证券公司、小额贷款公司、金融租赁公司、设备租赁公司等非银行渠道（即所谓的“影子银行”），将金融资源转移到地方政府青睐的项目建设上。因此，需要进一步深化金融机构市场化改革，减少地方政府对金融机构的干预，使金融机构开展政府类业务时真正成为市场的主体，真正对自己的决策行为负责。

Q8：总体上，您认为本轮财税体制改革面临哪些必须啃的“硬骨头”？您对深化财税改革的优先序有何思考？

吕冰洋：可以说，没有哪一项财税改革是“好啃的肉”。自党的十八届三中全会以来，关于“健全财政预算体系”“财政事权与支出责任改革”“完善地方税系”“完善转移支付体系”“省以下财政体制改革”等改革重点屡次提出，这一方面反映改革的决心和进展，另一方面也反映这几个关键领域的财税体制机制问题仍未得到系统性解决。

新一轮财税体制改革的复杂性、艰巨性更加突出，虽然《决定》提出很多财税体制改革措施，但这些措施不少是方向性的，具体改革仍需要详细论证和设计。预算、税收、央地财政关系这三大领域改革没有优先顺序之分，并且，从过去改革经验看，这三部分改革往往是联动的，例如有着深远影响的1994年分税制改革，全称是分级分税财政管理体制改革，它必须先有增值税、营业税等重要税种改革，之后才有中央与地方财政分配关系的重大调整，进而有各级政府预算管理制度的改革。但这只是在逻辑上有先后次序，在实践中改革几乎是同时的。

财税体制改革不仅影响各级政府财政收入和支出，而且对地方政府行为及地方经济社会发展有着长期影响，需要一段时间才能观察出效果。几乎每项改革方案均是利弊交织，而且利与弊需要一段时间才能反映出来。

在这种情况下，非常有必要采取广泛试点办法，它可有效降低改革风险，使得决策者能够从容比较和选择各项改革方案。试点的前提条件是改革可以在局部操作，不会产生牵一发而动全身的结果，财税体制中不少改革设想具备试点条件。在优化共享税分享比例（规则）、完善国有资本经营预算和绩效评价制度、深化零基预算改革、完善财政转移支付体系、完善政府债务管理制度、下沉部分非税收入管理权限等问题上，均可通过试点来探索全局性改革方案。

总体来说，当前财税体制改革的复杂性和艰巨性是超过以往的，财税体制改革是一个滚石上山的过程，要克服的困难不少，但换个角度看，解决财税体制机制中一些问题后，它对经济社会发展所起的推动作用也将是巨大的。

如果说，1994年分税制改革推动了后来中国经济高速增长、党的十八届三中全会以来财税体制改革推动了现代财政制度的构建和国家治理现代化的话，那么，新一轮财税体制改革也必将在高质量发展阶段发挥巨大作用，成为中国式现代化进程的重要推动力。

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