「政治」北极如何看待“美国优先”

本文选自《国外社会科学文摘》2018年第2期

2017 年 5 月初，美国在阿拉斯加州费尔班克斯会议上，正式将北极理事会主席的接力棒转交给芬兰，结束了在全球领先的北极外交策略掌舵的两年。

在担任北极理事会轮值主席国期间，美国优先提高在北极社区的经济和生活条件。费尔班克斯宣言突出了北极理事会成员国签署的特色主题：北冰洋安全、防卫和管理；应对气候变化的影响。
在过去的两年中，美国还与其他北极国家扩大在该地区的海岸警卫队合作，防止在北极公海捕鱼，研究更多可行的措施从而管理国际渔业。
虽然北极理事会的观点显然符合巴拉克 • 奥巴马（BarackObama） 总统的政策和 2013 年北极地区国家战略中所阐述的优先事项，但很少有人知道这一地区的战略意义究竟何在。

在未来，特朗普政府“美国第一” 的定位将如何塑造北极？

在费尔班克斯市，国务卿雷克斯 • 蒂勒森（Rex Tillerson）明确表示，特朗普政府正在审查引起气候变化的原因，虽然在这个过程中会考虑其他国家的观点，但其政策将美国利益放在首位。在竞选总统期间，特朗普承诺要取消那些采取行动减少温室气体排放的政策。2017 年 3 月下旬，他签署了一项旨在撤销奥巴马的清洁能源计划的行政命令，他还质疑美国在 2015 年巴黎会议中的立场。

美国对这一问题的看法似乎有所转变。

减少温室气体排放的气候政策对北极来说特别重要——北极正经历着加速变暖的全球气候——2017 年 3 月底海冰水平创下历史新低。北极理事会的最近一次报告详细说明了部分美国人正在经历这些变化。阿拉斯加人在海岸上看到更高的海平面，冻土融化对现有的基础设施带来破坏和威胁，缓慢消失的海冰保护屏障在那一年继续消失。

特朗普政府对北极的管理已经超出了温室气体排放水平。2017 年 4 月签署的另一份行政命令如能在美国法院系统中幸存，这将为北极和其他地区的近海石油和天然气钻探做好准备。如果美国批准联合国海洋法公约——这一国际协议概述了使用世界海洋资源的国家的权利和责任——它将为美国延长其大陆架延伸索赔惯例提供机会，并尽可能地延长美国钻探石油的权利，以及关闭阿拉斯加北极地区海岸线的天然气。

然而，美国在北极可能还没有做好扩大石油和天然气勘探的准备。目前，阿拉斯加几乎没有什么基础设施能够支持经济活动的扩大。只有当地社区和少数陆上油气和矿产的网站可以管理一年运转，它们的能力太有限了，以至于在 48 个共享的相同标准中，它们无法提供救援或环境灾难管理能力。

美国海岸警卫队在该地区一直保持着友善的活动状态。阿拉斯加州南部全年有军队和海岸警卫队的行动地点，但由于缺乏运输设施，以及部分战略性资产不适应严酷的北极运行环境，从此处到北极圈的阿拉斯加州北部执行任务很困难。换句话说，支持增加油气勘探所需的能力在这一点上基本上不存在。因此，特朗普政府致力于通过扩大国内钻井来实现美国能源独立性的承诺，可能意味着为北极投资更多的基础设施，在适当的市场条件下（即如果油价再次上涨），这样的投资也可能部分由私营部门操作。考虑到这一目标，白宫可以在各种项目中着手解决这些需求。 其中之一是深水港的发展（阿拉斯加的诺姆是一个潜在的地点）。

随着更多的机场和永久道路的建设，该地冰路不再享有稳定时期的保护。这些道路的建设和维护可能会由于冻结地面的持续融化而受到阻碍，这在道路基础设施计划中需要考虑。改善卫星和网络通信基础设施也将有助于经济发展。科学是北极合作的一个重要方面，并保持强劲势头。

然而，北极基础设施和经济活动的扩张又需要北极科学知识的继续和改进。此类知识对于发展北极业务所需的技术和确保运营商的安全至关重要。科学也是北极合作的一个重要方面，尽管美国和俄罗斯在叙利亚和乌克兰等地的分歧导致了偶尔紧张的局势。北极理事会的工作，本身就是北极八国（加拿大、丹麦、冰岛、挪威、瑞典、芬兰、俄罗斯和美国）之间合作的重要内容。

理事会的努力有利于该地区的安宁和发展，但它们也有必要保障安全和遏制任何可能发生的人为的或自然的灾难，因为没有一个国家有能力对此做出反应。在寒冷的北极，“美国优先”的概念只会让美国人到此为止。相反，过去几十年来，信息共享、合作和外交使得包括美国在内的所有北极国家受益。

虽然现在还无法准确地分析特朗普政府北极政策的内容（如果有的话），早期的行政决定指向了一个主要是石油和天然气储备的北极。虽然这可能为发展急需的基础设施，特别是在搜索和救援行动方面提供一个令人欢迎的机会，但它可能忽视北极的许多其他方面，这些方面也关系到美国的利益。北极对于气候变化来说是“煤矿中的金丝雀”（指对此特别敏感——编注）。美国应积极参与包括俄罗斯在内的区域合作伙伴论坛，推动具有潜在价值的航线和渔业，充分考虑美国的利益。

管理北极的变化和发展需要平衡多方利益。如果该地区的政策考虑大局，那么美国将不会错过北极的机会。

（本文译自美国智库兰德公司网站 2017年5月25日，秦芳译。图片来源：网络）