国家战略|《全国国土规划纲要》非权威解读（1） ——背景概况与主要内容

声明：本文是基于自我理解进行的不成熟思考，是个人对《全国国土规划纲要》的非权威解读。观点不代表《纲要》编制组，文责自负。

01

“三线管控”

首先，补上前面的欠账——国土规划的“三线管控”是什么？

出处：《纲要》第八章第七节内容， 严格“三线”管控。设置“生存线”，明确耕地保护面积和水资源开发规模，保障国家粮食和水资源安全；设置“生态线”，划定森林、草原、河湖、湿地、海洋等生态要素保有面积和范围，明确各类保护区范围，提高生态安全水平；设置“保障线”，保障经济社会发展所必需的建设用地，促进新型工业化和城镇化健康发展，确定能源和重要矿产资源生产基地及运输通道，确保国家能源资源持续有效供给。

这里说的“三线”是指生存线、生态线和保障线。有别于《省级国土空间规划试点方案》中“三区三线”（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）。《纲要》中的三线设置主要为规划对国土空间开发利用的管控，是统筹国土资源开发、利用和保护。一是，明确耕地保护规模和水资源开发规模，确保国家生存发展的水土资源“生存线”，保障农产品和水资源安全；二是，明确生态用地类型和保护规模，设置国家“生态线”，形成国家生态屏障主体，提高国家生态环境安全水平；三是，设置城镇化和产业“保障线”，保障经济社会发展所必需的建设空间，统筹开发海域、海岸带和海岛资源；四是，确定能源和矿产重要生产基地及运输通道,纳入国家能源资源的“保障线”，确保国家能源资源持续有效供给。

这里的“线”不是图上或者空间上的线性要素，是个底线的概念，也不只是3条，至少包括水、耕地、建设用地、生态、能源、矿产资源等几方面的内容。既有数量的概念，也有耕地质量、矿产资源品位、建设用地结构、生态用地功能等多维度的考虑。《纲要》不仅要编制科学，更要能实施、能监测、能量化、能分解、能考核，“三分规划七分实施”。“三线”的提出就是为了增强规划的可实施性，通过加强对人口流动和城乡建设、重点工业和现代服务业发展、现代农业发展、重点区域发展的空间引导，调控国土开发的规模、结构、时序，全面提升国土空间开发效率和质量

02

规划编制背景与过程

国土是生态文明建设的空间载体和空间规划的物质基础。国土规划是以国土为对象，具有战略性、基础性、综合性的空间规划，其主要任务是通过优化国土空间结构、合理配置国土资源、保护生态环境、统筹区域和城乡发展，保障区域可持续发展，是政府优化配置国土资源、进行国土空间治理的重要手段。德国、法国、英国、日本、韩国以及欧盟和我国台湾等多数国家和地区将国土空间规划作为政府实施宏观调控、优化开发格局、进行空间管制的重要手段。通过国土空间规划，解决了其在发展过程中出现的区域失衡、生态破坏、资源短缺、空间开发无序等问题。

我国是世界上较早进行国土整治和国土规划探索的国家之一。新中国成立后的不同时期，为适应国民经济建设的需要，开展编制了一批不同类型、不同层级的空间规划工作，在重点建设项目选址、资源综合开发、经济建设总体布局等方面发挥了积极作用。特别是改革开放以来，随着国家中心工作转到经济建设，为有效引导和有序推进大规模的国土开发整治，1981年4月2日中央书记处第97次会议作出决定，将国土规划正式提到国家议事日程，并迅速展开。据不完全统计，到上世纪90年代中期，全国已有30个省（区、市）、223个地市、640个县开展了国土规划编制工作，规划内容主要涉及资源综合开发、生产力布局和生态环境综合整治等方面。由于多种原因，除《金沙江下游地区国土规划》、《山东省综合国土规划》外，《全国国土规划纲要》以及其他要求报国务院审批的国土规划未能正式批复。但规划提出的许多建议和设想被采纳，发挥了重要作用。

1998年，国土规划职能由原国家计委划转国土资源部。这一时期，国土规划工作所处的宏观背景发生了较大变化，资源环境与经济社会发展之间的矛盾更加尖锐，粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等深层次问题更加突出，国土规划任务更加艰巨。2001年以来，国土资源部先后部署开展了深圳市、天津市、辽宁省、广东省、福建省、广西北部湾经济区、河南省（中原经济区）等地方性国土规划编制试点工作。其中，辽宁省、广东省和广西北部湾经济区国土规划已由省、自治区政府发布实施。浙江宁波、河南鹤壁等地根据本地需求，自发探索编制了市级国土规划。

在省（区）市规划试点的基础上，国土资源部与中国科学院等单位联合开展了全国国土规划纲要编制前期研究。2009年9月，经国务院同意，由国土资源部和国家发展改革委牵头，财政部、环境保护部、住建部等28个部门、单位参加，按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，正式启动了《纲要》编制工作。到2012年底，《纲要》（送审稿）编制完成。党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，要求牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发与保护，构建科学的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，形成合理的生产、生活、生态空间，促进人与自然和谐共生。《纲要》从前期研究到完成批复历时8年，其编制是对改革开放30多年来国土规划工作成果全面检阅和系统集成的过程，是对新形势下国土规划适应引领国土空间治理深入探索和创新发展的过程，是凝心聚力、集思广益、求同存异、统一思想的过程，最终凝结为我国空间规划发展的一项重大成果。

03

规划的主要内容

《纲要》共有10章37节，3.5万字。包括基本形势、总体要求、战略格局、集聚开发、分类保护、综合整治、联动发展、支撑保障、配套政策、《纲要》实施，共10章。主要内容有四个方面：

一是在深入分析国土空间开发面临的重大机遇和严峻挑战基础上，明确了国土开发、保护、整治的指导思想、基本原则和主要目标。

二是以资源环境承载力为基础，落实区域发展总体战略和主体功能区战略，确立了国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”总体格局。

三是围绕美丽国土建设的主要目标，部署集聚开发、分类保护、综合整治、联动发展和支撑保障体系建设等系列重大任务。

四是以强化用途管制为重点，健全国土空间开发保护制度，完善自然资源管理体制机制，提升国土空间治理能力。

04

通知的解读

经国务院总理李克强签批，2017年1月3日国务院以国发3号文的形式印发《全国国土规划纲要（2016-2030年）》。通知的内容很简单，指示很明确，即“请认真贯彻执行”。但是“认真贯彻执行”六个字的分量非常重，也就是国务院要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构要认真贯彻执行《纲要》的规划部署和相关工作安排。比如，明确了《纲要》是战略性、综合性、基础性规划，对涉及到国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。又比如，《纲要》第十章中提出“以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’，编制国家级、省级国土规划”、“建立《纲要》实施绩效考核制度，将实施情况纳入国家土地督察机构对省级人民政府监督检查范围”。省级人民政府和国务院相关部门应认真贯彻执行《纲要》“三位一体”的总体格局、重要任务以及《纲要》实施的相关任务安排。

说  明

“国土空间规划”微信公众号开通之后，承蒙各位关爱，关注人数持续增加。通过公众号也和不少朋友加强了学术交流，受益匪浅。受知识水平、特别是时间上的影响，一直没有策划好内容的推送，深表歉意。计划近期进行《全国国土规划纲要》非权威解读（每周1-2期），按照文本的顺序谈谈个人的认识。同时，也希望各位读者踊跃来稿，对国土空间规划编制的相关内容进行研讨。

郝庆，中国国土资源经济研究院副研究员、中科院地理资源所博士，《全国国土规划纲要（2016-2030年）》主要起草者、首席专家组专家、咨询委员会委员，中国国土经济学会理事、全国国土空间优化发展实验区专家委员会委员。

资料来源：国土空间规划 微信号

本期小编：杨芬  付诗淇 陈呈奕