香港回归20年|东西方的碰撞，连结过去与未来的城市规划

从灯火辉煌的维多利亚港到水清沙幼的大屿山，从生活节奏飞快的中环商业中心到悠闲舒适的西贡渔村，从高效运转的交通网络到人性化的城市管理，从东西碰撞的多元文化到爱心满满的城市氛围……数不尽的特色，构成了香港独特的魅力。

回归祖国20周年，这座城市更加光华璀璨、魅力四射，香港之美愈加丰富。

 

香港城市规划回顾与展望

 

粤港澳大湾区城市群发展规划

香港城市规划回顾与展望

摘选自《国际城市规划》2017年第3期p6-10。

作者：凌嘉勤，香港规划署前署长（2012—2016），香港大学名誉教授。

回顾香港开埠至今170多年，不算长却也不能说短的城市发展历程，期间挑战重重，难关处处。西方城市规划的理论及实践被引进香港，逐渐构建了与香港本土情况相互适应的规划理念、策略及体制。

城市规划范式

相对于西方土地资源较丰富的情况而言，香港总要面对人口多而可开发土地少的挑战。自20世纪60年代至20世纪末，平均每10年增加100万人口；进入21世纪则降低至每10年增加50万人口。2014—2044年，预计香港的人口仍会增加13.5%（约98万人），家庭住户数会因为同时受平均每户人数下降而增加得更快，达20.4%（约50万户）。

今天香港经历了不同年代的规划及实践，高密度紧凑型的城市发展模式能够充分考虑环境、保育等因素，配以合理的空间布局及恰当的公共设施和休憩用地，加以高效的市政服务和城市管理，成功为市民构建了便捷而又充满活力的城市环境，成为现代城市发展模式的一个典范。

以公交为导向的高密度紧凑型城市发展模式，现已普遍成为全球规划界认同的可持续的城市发展模式。香港在这方面是先行者，更是坚定的实践者，为世界城市化进程提供了重要的范式和参考。

新世纪之初的演进

自1997年回归到踏入21世纪，香港城市规划的演进也许可以归纳为三方面的蜕变：（1）制度更公开及透明；（2）工作范式更多元与包容；（3）多中心、多轴线空间发展模式的形成及强化。

香港人口与职位地点的空间分布（2014）

《2004年城市规划（修订）条例》的实施，使城市规划制度在规划信息的提供、公众发表意见的渠道、城市规划委员会对规划申请的审议、法定图则的制定和公众申述的考虑等方面都有更公开和透明的安排。

“发展主导”这个曾协助战后香港有效应对众多挑战的规划范式，虽然仍是规划工作的主流，但其在操作上必须更为多元与包容，才能应对现今复杂多变的挑战与诉求。

新发展周期的主要规划倡议

目前香港的新市镇发展已进入新周期，我们现在以智能、环保及具抗御力的概念规划及发展新一波的新市镇，为市民创造更宜居的城市环境。这些新发展区包括古洞北、粉岭北、东涌东及西、洪水桥及元朗南，它们正处于不同的规划级发展阶段，将成为新一批宜居的智能新市镇。在规划新一波的新市镇时我们提出四大倡议。

（1）平衡就业及居住的需要。以往新市镇侧重发展房屋以应付人口增长，令新市镇的居民需要长途跋涉往返市区工作。

（2）尽可能实现“城、乡、自然共融”。

（3）营造绿色宜居环境。我们会在新发展区内致力于创造绿色低碳的生活环境。新发展区采用TOD模式，以铁路为交通骨干，未来人口的80%将布置在距离铁路车站及公交交汇处的500m范围内，居民日常生活因而可以多步行、多骑行。

（4）通过地方营造概念，在新发展区的中心点提供优质公共空间，以缔造归属感及加强城市活力。

这些新市镇概念将提供更均衡和设备更齐全的社区，使市民的生活质量大大提升。长远而言，每个新市镇均能发展自己的特色，力争成为新市镇发展的范例。

跨越2030年的规划远景与策略

刚在2016年10月公布的《香港2030+：跨越2030年的规划远景与策略》（以下称《香港2030+》）是我们在全港层面上的最新规划构想——致力于智能、环保及具抗御力的城市策略，推动香港成为一个宜居、有竞争力和可持续发展的“亚洲国际都会”。

我们检视了相应的主要规划方向和策略，并建议了三个元素——规划宜居的高密度城市、迎接新的经济挑战与机遇、创造容量以致可持续发展，并建立了一个概念性空间框架。

（1）《香港2030+》首个元素是“规划宜居的高密度城市”。

集约而高密度的城市形态令香港便捷、高效和活力充沛，但同时亦衍生出不少问题，例如狭小的居住和工作空间、交通堵塞和热岛效应等。

为使高密度集约式城市更加宜居，我们建议采用双管齐下的策略：一方面改造密集发展的市区，另一方面优化新发展区。

通过优良的城市设计、合适的发展密度和混合利用，改善行人环境质量，提升都市的流动性和可达性，重塑公共空间并改善公共设施等，我们希望为市民提供更好的居住及生活环境，提升市民整体的生活质量。

与此同时，我们亦建议更新日渐老化的城市结构，使旧区成为富活力、安全又舒适的地方。

此外，我们亦认为需要提供更多土地和空间为政府、机构及社区所用，以容纳政府及社区设施及服务，并增加休憩用地的供应。

（2）《香港2030+》第二个元素是“迎接新的经济挑战与机遇”。

踏入21世纪，中国内地经济发展迅速，加上大力推行的自由贸易区及“一带一路”等政策措施，将对全球经济格局带来重大改变，再加上内地与香港经济日益紧密，香港将面临巨大的经济机遇。为应对这一趋势，我们必须继续力争上游，迎合新的经济发展模式。

为确保香港经济可持续发展，我们必须：提供足够土地和空间，以应付当前的短缺乃至未来各类经济用途的需求；促进经济领域多元化，并创造技能层面广泛的优质职位；促进创新科技与合作；提供足够和合适的人力资源；适时提供足够的基建配套设施。

《香港2030+》已就巿场主导的经济用途（包括甲级写字楼、一般商贸和工业）对未来土地和空间的需求做出推算。政府亦已就各项政策主导的经济用途（包括科学园及工业邨等）的长远土地和空间需求做出估算，力求能提供足够合适的土地，支持香港经济的长远发展。

（3）《香港2030+》第三个元素是“创造容量以达致可持续发展”。

为了实现香港的可持续发展，我们需要一种优化的策略性规划模式，利用智能、环保及具抗御力的城市策略，全面地创造发展容量并提升环境容量。

在创造发展容量方面，这一经优化的策略性规划模式不单旨在应付按人口增长和经济发展趋势推算出来的土地需求，亦从长远的角度预先积极创造足够土地及空间，包括潜在需求和现时未能预见的情况，以应付不时之需。

这有别于以往以需求主导的规划模式，旨在避免香港在过去10年土地供应一直落后于需求的情况再度出现。

在提升环境容量方面，这一经优化的策略性规划模式旨在创造、提升及再生环境容量，并把环境保育及生物多样性纳入考虑过程，以做规划及决定。其中除了避免在环境和生态敏感地区进行大力开发外，亦通过主动的保育方案、适当的管理、恰当的规划和设计，以及减少消耗资源和污染措施，创造环境容量并推动其再生。

（4）《香港2030+》亦提出了一个明确的策略性概念空间框架，把上述三大元素转化到空间规划，为土地及基建发展提供指引，让香港得以可持续发展。建议的空间框架主要包含三个部分：

一个都会商业核心圈，包括传统商业核心区、九龙东的第二商业核心区，以及东大屿都会的第三个商业核心区；

两个策略增长区，即主要通过填海开拓的东大屿都会，以及主要通过综合规划及善用棕地和荒置农田拓展的新界北；

三条发展轴心，即西部经济走廊、东部知识及科技走廊，以及北部经济带。

为配合上述的空间框架，两个策略增长区将有铁路和公路支持，但有关建议仍有待进一步研究。

总结

香港经历了不同年代的规划及实践，高密度紧凑型的城市发展模式充分考虑自然环境、经济繁荣、文化保育等因素，配以合理的空间布局及恰当的公共设施和休憩用地，以及高效的市政服务和城市管理，为市民营造了便捷而又充满活力的城市环境，成为现代城市发展模式的一个典范。

在高密度紧凑型城市模式下，如何不断改善城市的宜居度、正视气候变化、重视科技发展，将继续是香港城市规划师最大的挑战，更是一项没有句号的责任。

粤港澳大湾区城市群发展规划

深化粤港澳合作，是中央坚定不移地推动“一国两制”伟大事业继续前进，支持香港和澳门长期繁荣稳定的重要举措。

2017年3月，《政府工作报告》提出，要“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”。

年初写入政府工作报告后，国家粤港澳大湾区城市群发展规划编制工作已经启动。珠江入海口，一个世界级湾区的雏形正在显现。

一个国家、两种制度、三个自贸片区和香港、澳门、广州、深圳四座核心城市，与纽约、旧金山、东京等国际一流湾区比肩，打造全球创新高地，携手构建“一带一路”开放新格局……

在迎接香港回归祖国20周年之际，粤港澳大湾区探路中国开放型经济新格局的使命与愿景，将变得更加清晰可触。

6月29日，广东省发改委副主任吴维保透露，目前，广东省发改委已会同中国国际经济交流中心等国家高端智库，初步明确了粤港澳大湾区的目标定位、发展方向、重点任务，配合国家发改委形成了《粤港澳大湾区城市群发展规划》上报稿。

大桥即将贯通 完成湾区交通闭环

据最新消息，世界最长跨海大桥———港珠澳大桥主体工程近期将全线贯通，预计年底前通车。一桥飞架港珠澳三地，届时从珠海到香港只需半小时车程。

从经济体量来看，2016年粤港澳大湾区城市群的GDP总量达到1.36万亿美元，超过美国旧金山湾区，未来有望成为超过东京湾区的亚洲经济总量最大的湾区城市群，处于全球经济第一方阵。

从区位优势来看，粤港澳大湾区由珠三角9个城市、香港和澳门组成，地处“广佛肇”、“深莞惠”和“珠中江”三大经济圈以及香港、澳门两大对外窗口城市的深度融合区域。并且与海上丝绸之路沿海国家、沿线国家海上往来密切，地理和生态环境优势明显。

湾区经济还是该区域经济发展到一定阶段后的必然选择。广东省社科院宏观经济研究所副所长陈再齐向记者表示，改革开放以来，我国尤其是沿海发达省份依靠政策红利和低成本要素驱动，迅速成为全球制造业中心，广东即是其中的典型。而依托粤港澳大湾区所提倡的科技创新等要素，实施创新驱动战略，也将助力广东省乃至全国的经济发展迈向更高阶段。 

融通三地要素  参与国际中高端竞争

从历史发展脉络看，粤港澳一体化已经进入第三个阶段。第一个阶段从1978年一直持续至2003年，其特点是以“前店后厂”为形式的制造业垂直分工；2003年至2016年是第二阶段，进入以服务贸易自由化为核心的产业横向整合期；现在即将进入的，是以湾区经济为载体共同参与国际中高端竞争的阶段。

从经济层面来看，就是要打造大湾区“经济共同体”，建立开放、共同的商品和要素市场，减少各种有形和无形的经贸壁垒，促进区域内资源的优化配置和产业分工，成为各种生产要素自由流动最畅通、最活跃的地区。

对于粤港澳大湾区在我国乃至全球发展中的定位，广东省社科院专家认为，粤港澳大湾区未来将建立一个世界级的先进制造业和服务业基地，打造双能驱动的产业模式，同时利用庞大的消费潜力和创新活力，建造全球最具活力的经济区。

总体来看，粤港澳大湾区战略的实施能够结合各个城市的所需、所长，带动港澳及内地经济协同发展，提高各城市在国家和区域发展中的功能和定位，不仅可以帮助港澳更好地融入国家发展中，同时国家的发展也可以推动港澳发展和港澳的长期稳定繁荣。

超越制度壁垒  创新合作方式大有可为

香港和澳门都分别实行“一国两制”，法制和经贸方面也分别是三个独立的法律体系和关税区。如何在此种背景下，实现人流、物流和信息流等经济基础要素的自由流通，是专家学者以及各类市场参与主体共同关心的话题。

对于“一国两制”和三个独立关税区，粤港澳大湾区研究院认为，多元制度格局反而可能成为制度优势，为对接国际、推动“一带一路”建设提供更加灵活的制度安排。

自由港、特别行政区、经济特区、自由贸易试验区等在大湾区的制度叠加效应，扩大了贸易和产业合作的选择面。

以香港为例，由于是“一国”的一部分，让香港搭上了国家快速发展的列车；另一方面，香港保留了原有制度，实行自由经济政策，港元和美元挂钩，金融市场开放，出入境相对开放和简易，与国际商业市场完全接轨，也有“两制”之便。

对接“一带一路” 打造对外开放巨型枢纽

“探索粤港澳三地的长效治理机制，一方面是功能的提升，粤港澳大湾区作为一个经济体，可以降低区内各经营主体的成本，增加其活力和动力；另一方面，是作为‘一带一路’倡议的一项试验。”广东省社科院海洋经济研究中心主任杨明认为。

粤港澳大湾区研究院最新报告则指出，大湾区的建设目标，不仅是成长为世界经济增长的重要引擎，还包括国际科技产业创新中心、世界著名优质生活圈，以及全球最具活力经济区。该报告认为，粤港澳大湾区是我国城市群最靠近沿海市场的地理节点，基础设施便利，供应链网络发达，而且在电子、建筑、能源、金融、电讯等行业处于国内领先地位，特别是有港澳两个自由港和自由贸易试验区（广东）前海、南沙、横琴片区，国际规则和制度接轨程度在国内也是最高的。

该研究院建议，大湾区总部辐射半径要延展至东南亚、中东和非洲等海上丝路沿线区域。大湾区要携手在“一带一路”沿线国家布点，一方面联合搞投资项目，搞大型基建、专属园区，推动能源、产能走出去。另一方面携手跟住“项目和资金”，盯住大型央企已经推出的大项目，为这些企业的沿线投资做侧翼。

资料来源：中国城市规划网

本期编辑：陈呈奕  付诗淇  杨芬

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