会议报告 | 乡村振兴——构建人与自然和谐共生的乡村发展格局专家发言摘要
听说“乡村振兴”为主题的第六期UP论坛结束了，但是我还想听到大牛们的报告内容，怎么办啊
嗯，专家们的报告文字版上线了上线啦
发言摘要（上）
为了贯彻落实党的十九大精神，12月7日，国土资源部规划司组织举办了以“乡村振兴”为主题的第六期UP论坛，邀请了长期从事乡村问题研究、规划编制管理等领域的专家、青年学者、以及地方政府领导和国土资源管理部门同志到会发言。经发言人同意，本期为大家推送三位专家的发言摘要，供参阅交流。
依托土地整治，重构中国乡村
中国科学院地理科学与资源研究所
龙花楼
乡村重构，即为适应乡村内部要素和外部调控的变化，通过优化配置和有效管理影响乡村发展的物质和非物质要素，重构乡村社会经济形态和优化地域空间格局，以实现乡村地域系统内部结构优化、功能提升以及城乡地域系统之间结构协调、功能互补的过程。土地是人类主要经济社会活动的空间载体。土地利用是社会的一面镜子，乡村重构进程中暴露出来的形形色色的经济社会与环境问题均可在土地利用上得以反映，也可通过开展土地整治加以调解。土地整治可在农村生产力提升、城乡发展空间优化和平台搭建等层面为乡村重构提供有力支撑。土地整治只是推进乡村重构的重要途径，它能否为乡村重构搭建好平台，关键在于与土地管理相关的政策机制与模式的创新，应注重通过管控土地利用隐性形态的变化来创新土地管理政策制度。土地整治和乡村重构是乡村振兴的手段和过程，结果是构建一个人与自然和谐共生的乡村发展格局。
国土部通过政策制度的创新，能够使得土地利用的隐性形态发生变化，进而激活乡村发展的内生动力。
一、 乡村重构
（一） 乡村重构的概念内涵
乡村重构是为适应乡村内部要素和外部调控的变化，通过优化配置和有效管理影响乡村发展的物质（人、土地等）和非物质要素（资金、技术、信息等），重构乡村社会经济形态和优化地域空间格局，以实现乡村地域内部结构优化，功能提升，以及城乡地域系统之间结构协调功能互补的过程。
（二）“要素-结构-功能”演化助推乡村重构的机制
乡村地域系统包括乡村内核系统和外缘系统，内核系统包括自然要素、生态环境、经济发展、社会发展，外缘系统包括全球化、城镇化、工业化、信息化、区域政策等。随着城镇化进展的推进，乡村系统的要素、结构、功能发生改变，比如人力资源、土地资源、产业的变化，相应导致人口结构、土地利用结构、产业结构的变化，进而影响乡村地域系统的生产、生活、生态、文化等功能的发挥。这些变化也会引起乡村的形态发生变化，空间形态呈现为生活空间的分散化、生产空间无序化、生态空间的污损化。经济形态呈现为农业生产功能衰退、工业生产功能增强、旅游服务功能凸显。社会形态呈现为乡村发展主体弱化、基层组织体系衰微、乡村社会阶层分化。当出现这些形态变化时，当地的行为主体（农民和政府管理部门）必须进行人为的干预和调控，通过要素整合、结构重组、功能优化，来实现乡村的经济重构、空间重构和社会重构。
（三）乡村重构的实现路径
乡村重构实现路径包括三个方面，空间、经济、社会。空间重构要依据村镇发展规模、空间分布、地域功能，来构建村镇规划空间结构网络，建立统筹城乡的村镇空间体系，按照空间相对集中和资源优化配置的原则，重构村落内部的生产、生活、生态空间格局。经济重构，应强调改造活化乡村传统产业，积极培育乡村经济新业，主要要凸显乡村的生态、文化功能，发展养老，养生，生态旅游产业，重塑乡村发展的新动力。社会重构，主要是完善乡村社会组织治理体系，促进农村多元化组织结构体系的形成，还有保护特色乡村文化，提升乡村文化功能。空间重构为乡村发展提供空间载体，主要是村镇体系的优化布局和乡村生产生活空间的重构。经济重构为乡村的发展打下物质基础，涉及产业的培育、转型、升级和调整。社会重构是乡村重构的保障，也是乡村重构的终极目标，涉及城乡差距的缩小、公共服务的改善、社保体系的完善、乡村文化的传承和行为主体的培育。
二、 土地利用转型与土地管理
（一）土地利用转型的科学问题
要通过土地利用转型过程的研究来理解人地关系变化的机理，通过土地利用转型格局的分析认识人地关系的表观，通过耦合格局与过程来综合研究人地关系调控机理途径，以推进不以牺牲生态和环境、农业和粮食为代价的新型工业化和城镇化，以及城乡发展的一体化。
（二）土地利用转型的研究背景
当今国际上人地关系的研究主要涉及两个关健词，一个是转型，另一个是重构，这和全球土地计划、未来地球计划这两大国际研究计划有关。而国内是侧重传统要素的变化和新因素的介入，工业化带来资源环境问题，通过研究探索调控的措施，国内的研究也面临着来自数据采集，指标定量化，理论模型的构建，机理模式的构建等方面的挑战。
（三）土地利用转型研究的引入及概念内涵的拓展
土地利用转型就是土地利用形态的变化，通常某个时间点的区域土地利用形态与其所处的经济发展阶段相对应，不同时点的土地利用形态均对应其特有的区域经济发展阶段。土地利用形态有两种，一种显现形态，也就是其数量、空间结构属性。另一种是隐性形态，依附于显性形态，必须通过分析、化验、调查、检测等才能获取的土地利用形态，涉及到质量、产权、经营方式、投入产出、功能等方面。土地利用转型是一个土地利用形态不断演变的过程，并不是形成一个固有不变的形态格局。
（四）土地利用转型研究国内发展现状
2001年我把它引入中国并陆续发表20余篇论文，2006年国内学者开始开展相关的研究，2011年国家自然科学基金委员会把土地利用转型列入人文地理学科的关健词。到2017年，基金委共资助了27项相关的面上项目和1项重点项目，全国有40多篇相关博/硕士学位论文，国土资源部也启动了相关公益性项目。
（五）土地利用转型与土地资源管理理论模式及互馈机制
土地利用转型本质上是代表不同部门利益的土地利用类型在空间上发生了冲 突，在时间上通过形态的转变来缓解这一冲突的过程，基于这个理念提出区域土地利用转型的理论模式。也就是区域土地利用形态格局由强冲突逐渐向弱冲突转变，进而实现该时段城乡土地利用系统由形态向质态的转变。
我借鉴美国土地经济学家巴洛维提出的三重框架来探讨土地利用转型和土地资源管理之间的互馈机制。在经济社会变化和革新的驱动下土地利用发生转型，它的隐性和显性形态都发生变化。对自然系统产生资源环境效应，当然自然系统也会对经济系统有个反馈，体现为灾害的发生、土地的退化等等。自然系统的变化，包括关键资源的枯竭及其引起社会生态负反馈，如耕地资源减少，减少到影响粮食安全保障，土地污染影响到人类的健康，这些问题足够严重以引起公众关注的时候，管理体制系统就会起作用，会通过土地管理制度政策影响土地利用者主体行为，这些作用又通过土地资源管理和工程措施的实施来具体影响经济系统，经济系统它也会通过管理措施的实施产生一些经济社会效应,管理部门又根据这个效应来调整管理措施，这就是一个互馈机制。
三、 土地整治助推乡村重构
在城镇化进程中，由于劳动力、资金、技术等要素在城乡之间流动，一方面出现快速的城镇化，一方面是乡村的发展转型与重构，导致剧烈的土地利用转型，目前我国的土地利用形态已不适合城乡发展一体化的要求，必须通过土地整治来破解困境，通过土地整治来统筹配置城乡用地格局，搭建空间支撑平台，优化生产格局。
影响乡村发展的两大核心要素是人口和土地。在城镇化进程中人口呈现非农化和兼业化，导致农村的空心化、宅基地闲置、门槛人口减少影响基础设施的铺设、耕地弃耕和粗放经营等。土地呈现非农化和非粮化，耕地减少和破碎化、工业污染转移和产业布局无秩序、农业生产污染和乡镇生活污染、乡村景观格局发生变化。种种这些导致乡村的生活空间不便、生产空间受限和生态空间的恶化。所以我提出开展空心村整治、农用地整治和工矿用地整治来重构乡村的生产、生活和生态空间。土地整治能不能起作用，还依赖于相关的工程技术、政策机制和模式的创新。
我认为空心村整治要通过管控土地利用隐性形态的变化来创新土地管理政策制度。因为在既定的国家宏观土地管理政策框架下，土地利用显性形态的转型受诸多刚性政策的约束，难以突破。通过创新土地管理政策制度，促成土地利用隐性形态的转型，进而可实现土地利用显性形态的转型。
对农村土地集体所有制性质的理解
中国人民大学 唐忠
中国农业正在发生深刻变化，具体表现为农业工业化、农业服务业化、农业小部门化。农业发展环境业面临土地利用边界与资源环境压力，消费者对工业化农业产品的怀疑等挑战。我们试图从已经实现工业化的主要国家农业发展模式和中国农业现代化的实践这两方面来展开研究，探索如何形成有国际竞争力的中国农业现代化模式。
在土地三权分置下，承包权是成员权，是所有权之一的权利，集体的所有权和农民的承包权共同构成完整的所有权。经营权是租赁来的一定期限的土地使用权。批租制下流转来的土地经营权权可以设定抵押权，年租制下经营权不能设定抵押权，对经营权的赋权不能过度。
集体所有制是小范围公有、大范围私有。成员权逻辑与财产权逻辑二者之间存在一定冲突，如何平衡二者的关系，是集体所有制的核心，二者平衡的目的，是看制度如何更好的提高土地利用的效率。
对中国农业农村发展更有利的土地制度是集体所有，成员按期限持有， 私人经营，地权分散而经营适当集中。
党的十九大提出乡村振兴战略，再次强调了农业农村工作的重要性，对于农业农村发展而言，土地问题很重要。
一、中国农业正在发生深刻变化
一是农业工业化。农业现代化是用工业产品武装农业的过程，无法从农业内部催生，例如要用非农部门提供的机械、化肥等投入品，实现农业生产本部门（产中环节）的机械化、设施化，化学化等。现代农业不再是田园牧歌式的自然农业，是需要工业武装的农业。二是农业服务业化。由自给农业转向商业农业，产业链向产后部门延伸，后部门重要性大大上升。三是农业小部门化。农业产值份额进入个位数，就业份额也快速下降。
二、中国农业发展环境也在深刻变化
一是收入增长与营养升级、需求变化，中国用世界7%的耕地能否养好城镇化的收入不断增长的世界19%的人口？长期来看比较困难。二是土地利用边界与资源环境压力，一方面土地利用面积约束很紧张，要严守18亿亩根底红线，另一方面也在讨论藏粮于地、讨论休耕等等，土地面积究竟是竞争还是有一定余地，土地集约度究竟是太高了还是还有余地，需要仔细研究。三是消费者对现代化的农业所提供的产品普遍表现为不喜欢与怀疑，从而引发了对新的农业技术进步方向的拷问。这是现代农业和全球农业发展面临的一个新状态，就是生产所依赖的技术，是消费者怀疑的技术，而新的技术方向往往受到公众的怀疑。四是对外开放与农业产业安全。我觉得未来随着消费水平的改善，中国无法满足城市化的收入的人口的农产品需求，净进口会越来越多。
三、中国农业的挑战
为了思考如何形成一个有国际竞争力的中国农业现代化的模式，我们在两个方向上做研究，一是对已经实现工业化的主要国家农业发展模式进行研究。分析1940年以来，这些国家的农业与国民经济的关系，包括体系演进、阶段特征、发展趋势等。二是中国自身农业现代化过程中的实践探索，包括政府与市场的关系、人与自然的关系、中国与世界的关系。其中一个问题是思考土地与劳动与产业如何实现动态匹配，就是随着产业本身的变化和劳动力的流动，土地与余下的劳动力怎么样动态的匹配。
四、三权分置下如何理解经营权与承包权
经营权是指租赁来的一定期限的土地使用权。流转而来的经营权能否抵押贷款？我觉得取决于地租支付的方式，从抵押角度来说，批租制（一次交清租赁期内的所有地租）下是可以抵押的，年租制下是不能抵押的，不具有抵押价值。经营权可不可以物权法？我认为经营权赋权不能过度，不应颁发证书，不应物权化。关于承包权，我建议在三权分制下就用这三个字，不要再叫承包经营权，因为以前用承包经营权，指的是通过承包方式取得的经营权，那个时候是把集体和个人对立起来的。现在是成员集体所有，所以我认为承包权是成员权，是所有者之一的权利，是使用者权利，集体的所有权和农民的承包权共同构成完整的所有权。
五、集体所有权的理解
农村改革中有两个冲突的逻辑：成员权逻辑和财产权逻辑。我理解的成员集体所有制是小范围公有，大范围私有。小范围就是在村、村民小组这个有限的范围内部，它是一个公有的制度，大范围就是从全国整体来看，从其宏观上鸟瞰，全国村民小组是好几百万个，行政村是五六十万，在这些集体单位之间，权利关系应该跟私人之间关系是一样的。也就是说这个集体、那个集体之间的关系，应该是跟私人所有的关系是一样的，这就是大范围看像私有。但在集体小范围内部肯定是成员公有的，这里的一个问题是：公有制的产权应该与成员完全清晰对应吗，这样完全清晰对应下还是公有制吗？还是说产权保持适当模糊？也就是说是集体公有，还是集体私有。 如果集体资产的产权按某一时点完全清晰量化到每一个成员，之后不再变化，这个产权完全可以继承和交易，那么这个时候实际上集体的公有制就变成了私有制，这涉及集体所有制的公有性质的存废问题，要还是不要？有的人说要，说集体所有制是公有的，有的人说不要，认为集体所有制是说不清楚的产权制度。我觉得，在进行集体资产改革时，还不能完全把集体资产的产权与其成员绝对的对应起来，不能完全固化成员资格并允许其产权完全可交易，还是要定期的来核定集体成员资格并明确其收益权。
这里的核心是按财产权逻辑还是成员资格权逻辑（收益权逻辑），二者如何平衡？固定在某一时点不变还是有条件的动态认定？一种是起点按成员权逻辑，期限内按财产权逻辑，到期以后再按成员逻辑。我们现在的承包制就是这样的。也就是说中间按财产权逻辑，两头按成员权逻辑。另外一种不固定成员，不规定期限，动态认定成员，期限内可继承。哪一种制度更好，现在也不好说，我自己理解，一个村庄选择哪一种方式，只要能够自圆其说，前后制度一致，而土地利用效率相对比较高，就是可以的。
六、土地制度与农业发展
什么样的制度对于中国农村的发展是更有利的？回看历史，中国49年以前是土地私有，基本特征是地权集中而经营分散。地权集中在少数人手中，但是经营权高度分散，租佃经营，这一制度被共产党人在革命时否定了，现在还要恢复吗？恐怕不能。人民公社时期是集体所有集体经营，实践看是不成功的。日韩是私人所有多主体经营，很大的问题是土地与劳动的动态匹配机制不好，当农村劳动力大量下降以后，剩下的土地与剩下的劳动力并不能很好的动态匹配，因为私人产权也可以使得土地不被交易，所以日韩的方式也不是是我们的选择。我觉得中国可能未来要追求的是集体所有，成员按期限持有，私人经营，地权分散而经营适当集中，形成一个有效率的制度，核心就是我们集体的所有制不能完全私有化，集体所有制的公有性质还要必须坚持。
乡村振兴中的土地利用问题
华中科技大学 贺雪峰
当前中国不存在一个抽象意义上的统一的农村和农民，农村和农民的分化是制定政策的基础。乡村振兴的重点应该为占中国农村和农民绝大多数的农业型农村地区的雪中送炭，而不是为富裕发达、具有资源的农村地区锦上添花。
城市与农村，一个是发展一个是稳定，是相辅相成对立统一的，城乡一体、城乡融合，要注意对立性，对立统一的辩证法非常重要。城乡融合不是取消差异，而是对立统一。
没有无缘无故的财富。建设用地并非就一定具有超出农地的特殊价值。农村宅基地更非一定具有财产性收益。城乡建设用地增减挂钩政策只能转移财富，不能生产财富。转移财富要靠公共政策，现在却是伪市场猖獗。
使用土地政策来振兴乡村，还有很长很长的分析之路要走。千万不能盲目推进。
一、振兴谁的乡村。
1、农村的分化。沿海的，城郊的，有区位优势的，有旅游资源的，边疆地区，高寒山区。占全国农村70%的是传统农业型农村地区。
2、农民的分化。有进城能力且进城的农民，在城市务工还缺少在城市体面安居能力的农民，留守农村的老弱病残，农村规模经营农户。
3、很多人望文生义，以为乡村振兴就是要锦上添花，因此，将乡村振兴战略的重点放在沿海发达地区的农村，放在具有资源优势的农村（政策大都强调要大力支持休闲农业，乡村旅游，三产融合），放在经济条件好能力强的强势农民上面，而忘记了中央的乡村振兴战略的重点是要解决发展不平衡的问题。因此乡村振兴的重点应当是给中国一般农业型地区的农村和农民的雪中送碳。
二、城乡之间是对立统一的关系。
1、人财物向城市聚集，城市具有规模经济和聚集效益。工业进园区、人口进城市应是共识。农业产值只占8.6%。
2、城市是创业的地方，是发展的地方，是推动中国现代化的绝对主导力量。农村是中国现代化的稳定器与蓄水池，是缺少进城机会农民的最后退路与基本保障。基本保障是不能够市场化的，也不要不切实际地指望靠基本保障来创造出比城市更多的致富机会。
3、城乡关系是对立统一的关系。一快一慢，一正一反，一强一弱，一阴一阳，一发展极一稳定器，相反相承，对立统一。是两个拳头不是一个拳头，且不能两个拳头同时打人。对立基础上的统一，这个辩证法很多人不懂。
三、农村土地价值来自哪里？
1、很多人指望农民通过宅基地入市来获得所谓财产性收，并将此作为实施乡村振兴战略的抓手，这是不可能成功的。
2、之所以地票可以值钱，是因为城乡建设用地增减挂钩政策规定农村退出宅基地复垦可以获得建设用地指标。国家偏紧的城市新增建设用地指标供给造成地方建设用地指标稀缺，稀缺产生了价值。稀缺越大，价值越高，建设用地指标越贵。
3、有人认为，可以通过进一步减少国家给地方建设用地指标来造成更大稀缺，提高指标价值，从而让农民退出宅基地形成的增减挂钩指标更贵，获得更多财产性收益。
4、指标是计划的产物，这里没有市场。增减挂钩所增加的所谓农民财产性收益只是让地方政府的转移支付。这里没有创造任何价值。
5、因此，这里面的地票指标交易是虚假市场。财政转移支付应当用公共政策，却被误用虚假的市场手段，造成巨大浪费和资源错配。
6、土地利用规划一定要让市场回到市场，让公共政策回到公共政策。现在虚假市场盛行，人们都相信没有无缘无故的财富，都乐意用根本就不存在的土地财富来增加农民财产性收入，这个问题就太大了。
7、小结一下：通过减少给地方的指标来形成的稀缺，及土地价值，会吸引海量农村宅基地的退出形成指标，从而必然极大地降低土地价值乃至白菜价。办法只有限定入市条件，让极少数特权地区宅基地入市。但这一是特权，二是只有极少数人获益，完全是计划，而没有市场。所以，增减挂，地票，看起来是市场，实际上是计划。用假市场的形式来做真计划的事情，而不是用公共政策来做计划的事情，就会伪装起来搞特权，就会造成严重的资源错配。
资料来源：中国国土空间规划
本期编辑：余灏哲 张英浩 胡月童
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