好书推荐 | 《新时代乡村规划》

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1 快速城镇化下的新农村问题

       伴随工业化、城镇化深入推进，我国农业和农村发展正在进入新的发展阶段。党中央和国务院十分重视解决农业、农村和农民的“三农”问题，特别最近的“十九大报告”进一步提出了“实施乡村振兴战略”，“把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，坚持农业农村优先发展，确保国家粮食安全、生态安全、社会安全。2018年中央农村工作会议明确实施乡村振兴战略目标：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。2018年中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，进一步将实施乡村振兴战略摆到决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务、新时代“三农”工作的总抓手的高度。许多经济和城镇化发达地区，城市反哺乡村、工业支持农业蔚然成风。

       然而，由于快速城镇化，农村人口流入城市地区速度加快，农村社会结构出现实际人口结构老龄化现象明显；由于农村人口流出、农业劳动力投入不足，依靠农药和薄膜等农业科技和成本增加，一方面推高了农业综合生产成本上升，另一方面加剧了农村地区河流水系、农作物废弃垃圾和土壤等生态环境的面源污染，乡村地区生态安全、环境安全和粮食安全面临威胁；由于村镇规划缺乏区域性研究，在生活空间方面，传统村镇规划对乡村居民点体系的规划引导不够，村镇居民点规模小、布局散、村庄空心化现象严重，一方面导致公共设施和社会设施配置不经济，另一方面也阻碍了乡村地区现代化进程；在生产空间方面，传统村镇规划不重视乡村产业发展，一方面村镇规划对农业发展和非建设用地的忽视使农业发展和农业项目建设缺乏空间引导，另一方面由于村镇规划未能在镇域、乡域范围内实现对工业发展和集体建设用地的统筹布局，使乡镇企业布局呈现“村村点火、户户冒烟”，导致生产要素浪费和环境污染扩散。由于国家快速城镇化，一方面，刺激了农产品需求总量刚性增长、消费结构快速升级，农副产品生产专业化、农户兼业化和农业大户化，市场需求、信息不对称和农产品价格也导致了农产品生产的供求结构失衡，农业对外依存度明显提高；另一方面，刺激了大城市地区的产业园区和房地产快速发展，导致郊区无序蔓延严重，城乡结合部人居环境矛盾加剧、生活居住品质快速下降，有的甚至出现农村土地及其承载的发展权持续流失，失地农民增加，农村经济凋敝，城乡矛盾加剧的恶性循环。

       综上所述，不难看出，快速城镇化导致农业资源要素在农村地区的快速流失，扩大了城乡差异以及传统农业地区和快速城镇化地区的不平衡发展，国家的粮食安全、生态安全和环境安全正在经受严峻的挑战。与此同时，我国人口众多，人均适合农业的水土资源不足，工业化、城镇化进程进一步加剧了资源供给矛盾，如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力，也是必须应对的一个重大挑战。此外，国家现代化、信息化，增强了城乡互动联系，加速城乡资源要素流动，如何在城镇化深入发展背景下加快新农村建设、实现城乡共同繁荣、避免“拉美模式城市化”弊病，也是我国城镇化过程必须解决的重大问题。正视这些现实挑战，破解这些关键难题，为新时代乡村规划学科发展提供了巨大的实践舞台和社会需求。

2 新时代下的乡村规划

       基于快速城镇化背景下的乡村规划目标和国家需求，毫无疑问，建构在功能分区、按级配置和规模效益理论基础上的城市规划原理进行乡村规划存在全面系统的不适应性，需要按照系统优化、协同发展、公平包容理念建构乡村发展理论，按照农业区位、生活圈理念建构乡村空间规划理论，按照公共产品、公共政策理念建构乡村规划制度理论，按照公众参与、协商规划理念建构乡村规划方法论，从乡村发展、空间布局、制度安排和规划实施四个层面展开乡村规划的理论创新。

       与此相同，乡村规划的内涵也发生了巨大的转变。当前的乡村已经由单一的承载农业生产、农民生活转向承载多元发展复合功能，乡村规划需要向适应乡村发展的全面转型，乡村规划也需要从农业发展、村镇建设的条条规划转向农村现代化的全面转型。传统的村镇建设蓝图式规划、农业和土地利用的自上而下式规划、脱离农民意愿的精英式规划等均显现规划的失效和相互之间的冲突，新时代乡村规划需要转向“多规合一”的综合性规划、资源保护的制度性规划、面向村民和集体产权的服务型规划以及政府、市场和社会共同遵守和执行的契约型规划。新时代乡村规划，将舍弃“官本位”，转向“民为先”，建构一套自下而上、上下贯通的农村现代化的规划思路和逻辑。

       我国进入社会主义新时代，也赋予乡村更多的发展机遇。这主要在于：乡村较城市是一个更庞大的复杂巨系统，不仅仅具有生产生活功能，也存在生态环境功能，以及水、电、路、电信、资本等物质能量信息输入功能；既有生活空间，也有生产和生态空间，而且与城市相反，生产和生态空间占据核心地位；既要接受农业、村镇建设、国土资源、环境、水利、电力等国家纵向管理体系的管理，也要实施村自治、乡镇和县分层次的行政管理。新时代乡村规划，需要解构互相嵌套的乡村发展系统，从乡村构成的系统要素、系统功能和系统结构梳理不同层次乡村规划的核心要素、主体内容和规划内涵。

       新时代乡村规划，其规划目标无疑应该是综合平衡的，即应同时兼顾生态安全、经济发展和社会平等三方面的综合效益。然而，在面对一个具体的乡村区域时，一方面由于个体情况千差万别其发展的主导因素和主要问题各有不同，另一方面由于乡村的规模和体量小，一个主导因素或主要问题往往决定着整个系统的发展走势，再加上高速城市化时期乡村系统的非自主性使其主导因素的不确定性大大增加，这也为新时代乡村规划方法论提出了实用性、有效性和可操作性方面的挑战。

       新时代乡村规划，需要依据国家主体功能区规划，从区域规划和长远规划的视角，拆开相互嵌套、关联互锁的乡村系统，以生产、生活、生态的“三生空间”为基础，划分永久农村地区和城镇化地区，建立县、镇(乡)、村三级四类，包括生态保护、产业发展、土地利用、居民点体系/布局、支撑体系建设以及管理实施等作为规划主体内容的乡村地区新型空间规划体系。从乡村规划的工具理性出发，建构全要素全过程的平台式规划、面向需求导向的抽屉式规划以及以问题导向为主结合目标要求的协同式规划，力图使乡村规划去繁就简、实用可操作。

       不言而喻，新时代乡村规划，具有系统性、层次性、综合性和鲜明的目标导向性，发展要素的有效不等于系统功能有效，系统功能有效不等于系统整体有效。要使乡村规划达到预期的规划效果，需要按照规划内容和内在逻辑关系，科学合理地设计不同层级、不同空间尺度及其相互之间的规划技术接口和内容接口。在县—乡镇—村纵向空间层次上，以乡村发展目标统领各层次规划，按规划内容逐层深入。鉴于规划体系的复杂性，各层次规划接口设计以简化、重叠不重复、弹性和刚性等思路进行纵横向乡村空间规划接口设计，达到“目标路径指引，各模块规划内容纵向共同作用”的整体效果。为了增加乡村规划的弹性，各层次乡村规划内容接口设计，特别注重了既能保持规划的主体框架又能兼顾可能扩展的规划要素和内容模块，强化了支线拓展/替换接口、支撑体系逐层具象接口和立体实施管理接口的设计，并使乡村规划的目标、内容和实施一一贯穿其中。

顾朝林 等

2018年2月25日

      《新时代乡村规划》是“十二五”国家科技支撑计划项目“县镇（乡）村域规划编制关键技术研究与示范”（2014BAL04B01）课题的主要成果之一。本书共15章，重点论述了新时代我国乡村规划编制的新框架——新目标、新理论、新焦点、新理论框架和新方法，同时就新时代乡村规划编制中的诸多技术问题进行了科学探索和实证研究，并从规范我国乡村规划的角度提出了县域村镇体系规划、镇域规划、乡域规划和村域规划的编制技术导则（草案）。本书从乡村发展和乡村振兴的本质出发，反思近期乡村发展和规划建设中的问题，从国家城镇化趋势、粮食和生态安全出发，就乡村发展与保护的整体性、关联性、层次性进行了深入研究。

资料来源： 赛杰奥

本期编辑：常贵蒋 毛雅倩 芦志霞 徐晓凡

审核人：任宇飞 王冠

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