名家观点 | 樊杰：新型城镇化前置条件与驱动机制的重新认知

导语

近年来城市比乡村好的城镇化前提开始出现新变化，以前农村-城市单向的城镇化过程，可能会出现城乡之间的反向或双向的过程。城镇化的主要驱动力逐渐从工业部门拓展到整个非农产业，改变了城镇规模越大越好的组织模式；城市发展由经济利益主导向综合效益转变，城市等级的高低取决于自身的吸引力以及在此基础上所形成的功能。建议未来完善城镇化模式、路径、规划、调控的理论方法，注重城乡特色、推进城乡等值化、实现城乡要素交流融合。

作者： 樊杰，中国科学院地理科学与资源研究所区域可持续发展分析与模拟重点实验室主任，清华大学中国新型城镇化研究院专家顾问委员会专家委员；郭锐，中国科学院科技战略咨询研究院助理研究员

内容来源：《地理研究》2019年1月

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引言

十八届五中全会将理论创新置于创新发展理念之首，十九届二中全会更提出要将党和人民的重大理论创新成果上升为宪法规定。中心地理论、位序-规模法则等已有城市发展理论和以英法为代表的新城开发模式、以美国为代表的郊区化模式，难以完全满足中国未来发展的理论和实践指引。

中国通过实践中的探索、问题导向型的应对，付出了昂贵的代价。尤其是城市发展和城市建设一旦铸就，不会像经济发展可以在短期内通过结构调整实现转型，由于较强的空间惰性，短期很难进行扭转或者调整。因此这种类型的理论创新，特别是社会科学以及社会科学与自然科学融合领域的创新极为重要，对于推进中国城镇化领域的体制创新、科技创新和文化创新具有引领作用。

中国把新型城镇化放在了重要战略地位。中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出“我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，这决定了我国必须从社会主义初级阶段这个最大实际出发，遵循城镇化发展规律，走中国特色新型城镇化道路”。

新型城镇化的内涵是要改变传统粗放型城镇化发展模式，在目标指向、发展理念上进行转型。但是城市规划、城市化以及城市发展除了理念、战略、思路的转型之外，还要具体牵扯到一些实实在在的问题，包括大中小城市发展的基本方针以及平原、山地、农区、边境等不同地域的城镇化发展模式指引。此外，面对未来新产业的不断涌现，人们各种各样的需求不断发生变化，新型城镇化究竟应该如何适应等等。以上问题都需要通过新型城镇化的理论创新去解决。过去由于没有解决这些问题，产生了很多教训，比如简单地理解城镇化是现代化的必由之路，认为城镇化水平高就是代表现代化水平高。其实我们走了一条不健康的道路，导致城镇化水平提高，但是现代化水平没有提升，这种道路正是北非和南美走过的过度城镇化道路。

02

城镇化前置条件出现的新变化

城镇化最基本的前置条件是城市优于农村，包括城市比农村富，城市能够享受现代化的生活方式等等。马克思在世界城镇化初期就认为：“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。”这样的城乡对比关系，会导致农村人口向城市的单向集聚，并不断提高城镇化率。近5年以来我国的城乡对比关系已经开始出现新的现象。以城乡收入差距进行衡量，全国城乡收入比呈现下降趋势，2015年较2010年下降了15.48%，处于沿海发展带和沿江通道省份的城乡收入差距低于全国平均水平，中西部地区城乡差距虽然较大，但是缩减幅度较高，达到50%以上，特别是西南地区的广西和云南、贵州、重庆等省份，城乡差距缩小的比例达70%以上(图1)。

图1：2010 年和 2015 年中国城乡

收入差距的空间分布格局

随着农村发展条件的改善，以及城市病的日益恶化，城乡对比关系甚至会发生根本扭转，产生郊区化、逆城市化等空间现象(图2)。目前，中国一些地区的农村居民已经能够获得不低于城市居民的收入，享受同样的现代化生活，与此同时，还能享受明显优于城市的生态环境和人文关怀。也就是说，这些地区农村的整体生活品质开始优于城市。

举例来说，山东青州北部平原的南张楼村与德国汉斯·赛德尔基金会合作开展的城乡等值的实验，结果初步实现留住农民的目的，4000余人的村庄外流人口不超过100人，人均收入平均年增长316元，2005年人均收入达到6080元，高于同期青州市和山东省农民人均纯收入水平(分别为4630元和3931元)。居住品质上基本实现与城市相同，生活区的小巷都是柏油路，村民住房简单舒适。文化和教育区包括文化活动中心、休闲广场、村级博物馆和其他公共设施配套完善。工厂区域基础设施完备。此外，许多公司为农民购买养老金、医疗保险和其他保险，解除了农民的后顾之忧。

图2：城镇化前置条件的变更

这一新的城乡对比关系，削弱了农村人口向城市汇聚的动力，而城市居民偏好农村生活的动力不断趋强。近年来，农村户籍较城市户籍享受到了更优惠的政策待遇(表1)，中国部分地区越来越多的农村籍毕业生将户口迁回农村，实现“非转农”。也就是说城镇化的前置条件开始出现改变，以前农村—城市单向的城镇化过程，可能会出现反向或双向的过程。

表1：中国农村户口享受的政策优惠

03

新型城镇化的新驱动因素和驱动机制

3.1 以工业化大生产主导向以非农产业现代化主导的空间组织的转变

从全球城市化历程来看，经历了三次大的浪潮。

1

第一次是18世纪中期，以英国和欧洲的城市化为代表的城市化

与工业革命发展伴随而生，1750年前后工业化开始进入到蒸汽机时代，大规模的机械化生产推进工业化的过程，从而也带动英国等欧洲地区城市化发展。

城市化率从初级阶段的20%增长到中级阶段的50%，整整用了100年的时间。

2

第二次是在英国之后的美国等北美洲地区的城市化

此时除了发展工业化之外，第三产业的推进和国际贸易的不断兴盛发展也带动了北美洲的城市化进程。城市化率从20%增长到70%，同样也是用了100年时间。

3

第三次是从第二次世界大战之前开始，以拉美发展中国家为主导的城市化

这个阶段的城市化过程相对来说是比较迅速的，特别是以中国改革开放之后的城镇化为代表的发展中国家城镇化成为助推全球新一轮的城镇化高潮当中的一股重要力量。

从因果关系来看，工业革命以来很长一段时期，工业化都是推动资本主义发达国家城镇化进程的主要驱动力。根据钱纳里等提出的世界发展模型，在工业化前期和中期阶段（工业化率和城镇化率达到13%开始），工业化与城镇化不仅在时间上同步，而且在空间上耦合。美国1870-1970年的城镇化与工业化发展史料进一步验证了这点(图3)。

图3：工业化与城镇化的变动关系

工业化大生产需要劳动力、生产资料、产品市场以及上下游前后向的配套企业在空间上集聚成组布局，这种组织模式有利于降低成本和增加效益，并直接导致产业和人口由分散的农村聚落向城市集中。并且，在规模收益递增的前提下，城市规模越大，往往经济效益越好；大城市的数量会不断增加，城市单体规模会不断扩大。

然而，城镇化的驱动机制也在不断发生变化。一方面，工业化演进到后期阶段，城镇化的主要驱动力就会从工业部门拓展到整个非农产业，而其他非农产业，如旅游业，并不一定需要集中布局，因此，这一阶段工业化与城镇化的关系趋弱，工业化的速度开始滞后于城镇化进程。

3.2 “流”空间中的空间配置趋向

一般来说，城市的“市”指市场的概念，是各种贸易物流的枢纽。在商品经济时期，市场至少应该具备以下几个要素：第一要有一个空间的位置或载体；第二必须买卖双方的人到这儿来进行交易；第三要有实现把货物拉进拉出的交通条件。所以这样的过程就对实体空间有强烈的依赖性。

而在经济全球化、信息化条件下，包括工业在内的非农产业，强化了分散化布局的可能性。同样的市场贸易方式，过去强烈地依赖于物质空间及其在此空间上形成的人流集聚过程。但是现在由于电商的出现，很大程度上就改变了这样的过程。

因此，在新的业态和商业环境下，集聚、空间载体和运输网络可能会发生一些变化。也就是说，城镇化的模式在空间上表现方式就可能多元化了，一部分要继续支撑传统物流、商业流、贸易圈的建设，另一方面，以前认为是交通条件偏僻、条件恶劣的地区，依托现代电子网络的基础设施条件，也可以发展成为交易中心；在生态友好地区，人们既能享受到良好的生态环境，又能在现代电子计算机和信息技术网络支撑下从事着白领的现代服务业工作。

信息流、资金流、人流、物流组成的“流”空间克服了空间摩擦，打破传统物理空间的规模-等级结构，电商不必像传统商业一样必须位于买方、卖方集聚的集市、商业区，而可以在信息网络覆盖下有更机动灵活的区位选择，柔性生产、智能制造可以采取小规模、分散化的布局模式，丰富了工业布局的空间形态，产业的空间组织形态由垂直分工向水平和混合分工模式转型(图4)。这也就可以理解阿里巴巴这种大企业为什么没有布局在上海、北京第一位序的城市，而是选择了杭州西溪湿地边上。

图4：产业空间组织的变动

很多国家比如说德国，在过去发展传统工业的时候呈现“北富南穷”的格局，而在现代工业体系下，变成了“南富北穷”。原因在于包括斯图加特和慕尼黑在内的南阿尔卑斯山生态环境良好、自然景观良好，是宜居之地。当新的业态与当地的宜居环境完美契合的时候，这些地区就得到了发展，进而改变了原有的空间布局。

3.3 产业融合规律与功能区应对

传统时期，受规模经济驱动和环境污染约束，生产、生活、生态空间的界限明确，对应形成工业区、居住区、生态保护区。随着新科技革命的影响，创新活动对高品质生活、生态空间的要求不断提升，并且生产活动本身对环境的污染大幅度降低，三次产业在单体劳动者、单个企业的深度融合，给以往工业区、居住区、生态保护区等基于生产生活分工清晰的空间组织提出挑战，客观上要求三类空间在小尺度单元上进行重组和融合。

例如一些人在条件允许的情况下既可以从事工业生产劳动、又可以从事商业贸易，城市完全可以在绿地中既保留休闲娱乐功能，同时发展总部经济。原因就是由于每一个人从事的生产生活活动或者每一个地点承担的功能已经复合化，很难划分出非常清晰的界限。这种融合使得以往简单的功能分区难以应对，需要更多的复合空间、复合功能以弹性柔性的应对方式来面对未来产业融合新趋势带来的种种不确定性。如何在局地上适应多种功能的复合需求成为复合空间占比增加后规划者面临的新问题。

一般来说，城市空间复合应对这种趋势的形式主要包括：二维空间的复合、三维空间的复合、四维空间的复合(图5)。其中二维度空间的复合主要体现在城市功能的混合、不同性质用地的组合，例如在公园绿地里设立创意型产业空间等；三维空间的复合主要是指城市空间的垂直立体化，城市地上与地下空间的协同利用，例如城市轨道交通、地下商场等；四维空间的复合主要是指同一空间在不同时段承担着不同的城市功能，例如运动场地白天可以进行运动，晚上向附近居民开放用来停车。

图5：功能复合利用的形式

3.4 追求经济利益向追求综合效益的转变

城镇化前置条件的改变和驱动机制的变化意味着城镇化并不是必然的过程，城镇化率也并不是越高越好，城市规模并不是越大越好，城市发展越来越取决于自身的吸引力以及在此基础上所形成的功能。作为经济与社会发展的产物，城市的吸引力表现在经济、社会、生态等各个方面。

工业文明时代，城市以获取更大的经济利益为其发展演化的主导机制，经济学理论对其有很好的解释力——城市规模的扩大是为了获取集聚经济和规模经济效益，城市转型是为了获取更大的经济收益，提高竞争力；而经济利益主导下的城市发展，城市公共资源和公共成本的负担出现负债，如资源环境承载能力短缺，而负债制约了经济收益，为减小负债扩大收益又形成城市的扩散，最终导致大城市病。

生态文明时代，生产力的提升和生活水平的提高，增加了人们对服务和旅游等新兴业态的需求。而产业的多元化、专业化和高端化也增强了城市的多样性和专业性，并形成强大的城市服务功能，城市等级不再和城市规模呈现单一的正相关性。随着需求取向的多元化、城市发展目标的多元化、约束条件的多元化、发展路径的多元化，生态和社会指标对城市吸引力的作用强度越来越大。这种变化使得功能和品质成为城市的核心竞争力，并决定了在整个国家城镇体系中的站位。

换句话说，以前衡量一个城市的等级高低主要取决于城市的规模结构，规模大的城市等级往往较高，未来，规模较小的城市由于具有重要的功能定位、较高的发展质量，在整个城镇等级结构中同样可以占据重要的地位。因此，城镇化发展模式需要从经济利益主导转向寻求综合效益的最大化转变，不断调整升级、优化产业结构、提升城市功能，培育城市核心竞争力。城镇的人口规模，应当根据就业岗位、资源环境承载力状况研究确定，而不应区域平衡分配，更不是所有城市都惯性增长。

04

新农村还是半城镇化

城镇化是一个过程，不仅是指农村人口转化为城镇人口，农业景观转变为城市景观，也应该包括人们生产生活方式由农业型转变为城市型、以及文化、价值观念等较为抽象的精神上的转变过程。

长期以来，对城镇化的界定不同的学者有不同见解。社会学家认为城镇化的内容不只是从农业人口变成非农业人口，从居住在农村变为居住在城市的转变，还有一个更主要的衡量的标准，那就是看是否随着城镇化的发展，城镇生活方式是否也得到强化；人口学家除了强调人口的迁移和转移过程之外，还特别强调居住形态是一个集中的场所；经济学家强调的是除了经济活动本身之外，从事非农经济的活动形态也必须是在城镇这种集聚的空间内完成的；地理学家不仅强调产业的转型，还强调了地域空间的转型。

随着城镇化社会经济结构的不断变化，社会经济形态以及空间结构形态越来越复杂，已经远远改变了100年以前在工业化阶段所出现的那种城市化和非农化之间空间和就业结构上较好的耦合关系，即当一个区域经济的形态从以农业经济为主转变为非农经济为主时，在空间上的集聚以及这种集聚所形成的城镇形态也相继发生了。

现在的社会经济形态已经非常复杂，使得原来简单的城镇化的定义难以去合理地区分其内涵。比如当人口是半农半非农的状态，我们看到的是“都市农业”的经济形态，他们在从事农业生产活动的同时，又通过休闲旅游为都市人提供农业体验，通过餐饮住宿服务获取收入，甚至通过加工农副产品为旅游者提供特色产品，从而使得一部分人在整个收入比例中，农业获得收入已经降到次要地位，非农业获得的收入已经占了主要的比例。这部分半农半非农的人口，产业是半农半非农，居住是半集聚半分散，文明、文化又是半现代半传统。随着社会经济形态的复杂化，空间系统较之原来的定义也变的越来越复杂了。

当前在中国城郊边缘区及近邻大都市周边的乡村区域、旅游休闲资源良好的非城市地区、分散的能源矿产资源开发区、以农副产品加工为支撑的农村工业发达区、通过经营方式转型的林业工人工作和生活区等开展的新农村建设，如果简单地从地域上来说并不是城镇化地区，然而这些所谓新农村当中的农民，家庭收入结构至少60%~80%是非农产业的收入，从事的主要劳动生产是非农劳动。基本生活条件配套完善，实现楼上楼下、电视电话的城市生活，城里公共汽车、电力电信设施、给排水系统全覆盖，城镇化的生产生活方式已经占据主导，实际上至少应该算是半城镇化地区。对于欧洲发达国家，居住在这样一个地区的家庭大部分的收入来自于非农产业，劳动就业、生产形态也是非农的，已经完全可以统计在城镇化人口之中。

按照这种思路，中国未来城镇化道路就不一定是按照现在摊大饼集聚发展的模式，必须要寻求一种新的城镇化发展模式，城镇化发展的目标也不应该只是追求在地图上集中的红色斑块叫城镇化地区。实际上，一方面由于未来城镇化发展动力机制发生了变化，另外一方面支撑中国城镇化的资源环境基础条件也发生了变化。

与过去25年相比，未来中国城镇化水平每提高1%需新增加的城市用水要翻一番，新增加的建设用地要提高2.5倍，城镇化发展将面临着严峻的用水与用地保障问题。因此，在中国一些受自然条件限制和生产方式制约的地区，要借鉴半城镇化的思路，发挥地区旅游休闲资源、能源与矿产资源以及生物与农副产品资源等优势，变地理位置偏远劣势为专业小市场发育以及物流运输业发展的后发优势，推动主要就业形式、收入来源构成、公共服务和基础设施条件、生活方式和社区文化等方面与城镇化地区相接近，将半城镇化打造为我国城镇化空间形态的一种补充形式，从而利于缩小城乡差距，使得全民共享城镇化的发展成果。

05

结论

城镇化前置条件的变化、以及新驱动力和变化机制，使城镇化的理论体系出现了许多值得讨论的新命题，而围绕以往前置条件、驱动力和变化机制形成的城镇化模式、路径、规划、调控的理论方法，就需要进行修订和完善。

城乡特色要鲜明，城市要像城市，农村要像农村，尊重城乡地质地貌、气候条件和生态环境；尊重传统文化，彰显文化在城乡空间创作中的特色，包括建筑废料资源化、建筑材料乡土化、弃置器具记忆化等；尊重人民意愿，引导居民积极参与城乡发展的全部过程，共同营造城村特色环境。充分体现城乡各自的优势，实现互补发展。

同时，在生活质量上不存在较大的差距，城乡类型不同但要等值发展，使农村在生产、生活质量而非形态上与城市逐渐消除差别，农村生活条件、生活质量达到与城市生活“不同类但等值”的目标，包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境等，在农村居住仅是环境选择、当农民只是职业选择。

立足城乡地域系统的交互性与动态性，推进工农业、城乡间的良性互动，实现城乡要素的交流融合。产业融合方面要坚持三次产业（特别是高新技术产业）在城乡生产生活生态空间的深度融合；加大传统产业转型升级，提高产品科技含量和附加值；加大对城乡空间资源的整合与利用，将现代农业、生态旅游、食品加工等产业复合化发展，确保城乡经济协同发展。城市与农村的融合方面，不能简单理解为农村进入城市的单向人口流动，城里人也需要下乡消费，农村人要进城工作，城村间要通勤上班，城乡相互融合的过程要贯穿城乡人民一生不同阶段，在城乡融合过程中，形成健全的地域系统和社会组织结构。

-The End-   

整理、排版 ：林丽

责任编辑：郝娜

审核人：任宇飞  王冠  王波涛

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