黄河是中华民族的母亲河，孕育了多姿多彩、璀璨夺目的华夏文明，塑造了伟大的中华民族精神。黄河是我国北方重要的生态屏障，是连接西北高原与东部渤海的重要生态廊道，更是横跨东、中、西部的重要经济区和能源基地，对维护国家和区域安全具有不可替代的重要作用。自古以来，“黄河宁，天下平”，黄河生态安危事关国家盛衰与民族复兴。开展黄河生态治理，实现高质量发展，促进黄河长治久安是中华民族的夙愿，也是建设美丽中国的根基。
2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。黄河重大战略的提出，是一件具有里程碑意义的历史大事，将成为推动我国经济实现高质量发展的新的重要驱动力。
黄河平原（资料图，本文配图均来自昵图网）
我国黄河流域保护和治理的发展历程
回顾我国生态环境保护政策发展历程和不同时期关于黄河保护治理的政策要求，新中国成立后，总体可以分为洪涝灾害治理、点源污染和水土流失治理、流域生态文明整体推进三个阶段。
流域洪涝灾害综合治理
从新中国成立至20世纪90年代，是以洪涝灾害治理为主的阶段。黄河是世界上最为复杂难治的河流之一。黄河水患自古就有，大禹治水就是最早的例子，之后历朝历代都整治黄河，但是黄河一直水患不断。历史上黄河曾经多次改道，导致黄河流域成为重大水患问题高发区。新中国成立后，党和国家对治理开发黄河极为重视。毛泽东同志号召：“要把黄河的事情办好”，开启了人民治黄的新阶段。人民治黄以来，黄河流域防洪减灾体系不断完善，先后建成三门峡、小浪底等控制性工程，四次加高培厚下游临黄大堤，制定了“八七”分水方案，开展了标准化堤防工程建设，基本形成了“上拦下排、两岸分滞”的下游防洪工程体系，初步形成了“拦、调、排、放、挖”综合处理和利用泥沙体系。
点源污染和水土流失治理
20世纪90年代至党的十八大召开之前，我国主要开展流域工业、城市污染治理和以水土流失治理为主的生态建设。1992年，联合国召开环境与发展大会，通过了《21世纪议程》，提出了可持续发展战略。1994年，国务院通过《中国21世纪议程》，将可持续发展战略上升为国家战略。与此同时，这一阶段随着我国的工业化进程加快，开始进入第一轮重工业化阶段，伴随着粗放式经济的高速发展，城市化进程加快，工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势，流域性、区域性生态退化和环境污染开始出现。基于生态承载力与人类社会经济社会可持续发展关系的认识，“维护黄河健康生命”的治黄理念被提出。黄河流域先后被纳入全国重点流域水污染防治和水土流失治理等国家规划。流域生态治理和建设工作从分散治理开始逐步向集中治理和规模治理方向发展，水土保持和生态建设目标，逐步从保障和改善农村生产生活条件，上升到维护黄河健康生命和国家、区域生态安全。同时，污染防治工作也开始由工业领域，逐渐转向流域和城市污染综合治理。
流域生态文明建设
党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作。明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，不断提升黄河流域生态治理要求。2014年，习近平总书记赴黄河兰考东坝头段考察，对黄河防汛、改善滩区群众生产生活条件提出了要求。2016年，习近平总书记在宁夏考察时强调，沿岸各省（区）都要自觉承担起保护黄河的重要责任，坚决杜绝污染黄河行为，让母亲河永远健康。2019年，习近平总书记先后赴内蒙古、甘肃、河南考察调研，在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。
当前黄河生态保护治理面临的主要问题
党中央历来高度重视黄河保护治理，特别是党的十八大以来，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化，生态环境持续明显向好。通过编制实施重点流域水污染防治、水环境质量达标、黑臭水体治理等规划和方案，黄河干流水质近年来持续为优，流域整体水质总体向好，主要水污染物浓度呈下降趋势。实施水土保持、三北防护林建设、天然林保护、退耕还林还草等重大工程，推进一批山水林田湖草生态保护修复工程。水土流失综合防治成效显著，上游水源涵养能力得到提升，中游黄土高原蓄水保土能力显著增强，实现了“人进沙退”的治沙奇迹。但也应看到，黄河以有限的水资源和脆弱的生态系统支撑全流域多年来的快速发展，复杂的水沙关系加剧了生态治理难度，共同保护与协同治理的统一机制尚未建立，历史欠账多、治理能力不足，黄河已不堪重负。
流域水资源匮乏，生态用水保障不足
黄河流域资源性缺水严重，1956—2000年，流域平均径流量为535亿m3，仅占全国的2%；人均水资源量仅有473m3，约为全国人均水资源量的23%，近年来水资源仍呈现减少趋势。流域水资源过度开发，开发利用率高达80%，宁夏、内蒙古和山东等省（区）超计划用水问题突出，82.6%的地级行政区水资源存在超载状况。用水结构和方式不合理，农业用水量过大，2018年黄河流域农业用水264.4亿m3，占总用水量的67.5%，节约用水仍有较大空间。水资源紧缺与流域内生产生活用水需求增长的矛盾十分突出。现有分水方案对水资源年际变化、衰减情况等因素考虑不足，枯水年同比例压缩取水量的分配方式导致河道生态水量受到挤占，严重威胁全流域生态安全。近年来，全流域加强水量调度和取用水管控，虽然避免了干流出现断流，但一些支流仍存在断流现象，生态用水保障程度较低。
生态空间被挤占，生态系统功能失衡
上游地区天然草地生态功能退化严重，退化率在60%～90%。土地沙化问题依然突出，甘南黄河重要水源补给生态功能区草地已出现严重退化、沙化和盐碱化。沼泽生态系统退化严重，若尔盖草原湿地生态功能区人为活动干扰加剧，沼泽生态系统发生退化。中游地区水土流失依然严重，仍有20多万km2的水土流失面积亟待治理，多为粗沙区，对河道影响大。黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区水土流失严重、生态退化趋势难以根本遏制，强烈、极强烈流失面积2.7万km2，剧烈流失面积1.2万km2。下游滩区历史遗留问题多，泥沙在下游大量淤积导致下游河道变宽、流速变缓、河床抬高，生态破坏问题时有发生。入海河口黄河三角洲自然湿地萎缩严重，近30年约减少52.8%。
结构性布局性风险较高，局部污染突出
黄河流域产业结构偏重，能源基地集中，煤炭采选、煤化工、有色金属冶炼及压延加工等高耗水、高污染企业多，其中煤化工企业占全国总量的80%。流域生态环境风险较高，企业大多沿河分布，主要污染集中在支流。2018年11个劣Ⅴ类断面全部分布在支流，其中8个位于汾河流域，2006—2018年汾河流域持续重度污染。汾渭平原大气污染防治形势严峻。汾渭平原集中分布了焦炭、电解铝等行业，能源结构以煤为主，交通依赖公路，导致中下游超标城市多，超标幅度大，颗粒物和二氧化硫浓度均高于全国平均水平和长江经济带，重污染天气频发。局部土壤污染严重，风险较高。有色金属矿区周边农田污染问题突出。黄河上游白银东大沟流域，中游河南省三门峡、济源、洛阳等地土壤存在不同程度的重金属超标现象，一些污灌区土壤环境风险较高。
新时期推进黄河生态保护和高质量
发展的思路
治理黄河，重在保护，要在治理。当前黄河流域存在的流域生态环境脆弱、水资源保障形势严峻、发展质量有待提高的问题，表象在黄河本身，实质在流域整体。因此，为从根本上解决黄河保护治理问题，要以习近平生态文明思想为统领，以维护黄河生态安全、维持黄河健康生命为目标，立足全流域整体和长远利益，正确处理开发和保护的关系，统筹考虑黄河水资源、水环境、水生态、水安全、水监管等涉水问题，还水于河，以水定发展，优先推进休养生息。
生态优先，绿色发展
全面落实“绿水青山就是金山银山”理念，坚持高质量发展必须是绿色发展，强化水资源环境承载能力刚性约束，巩固提升能源化工等优势行业环境保护水平，推动高耗水、高污染、高风险产业结构与布局优化，培育壮大战略新兴产业，逐步实现产业发展与流域资源环境承载能力相适应。基于上述思路和原则，加快制定和实施黄河生态保护与高质量发展规划纲要。
“五水”统筹，还水于河
将治黄思路由“除水害、兴水利”转变为“五水”并重，保护水资源、恢复水生态、改善水环境、治理水灾害、强化水监管，实施包括黄河干流和主要支流在内的全流域水资源统一调度，减少用水总量，实施全面节水，优化用水结构，保障生态用水，维持黄河生态健康。
系统治理，分区施策
充分考虑黄河上游、中游、下游及河口生态治理需求的差异性，分区分类实施生态保护修复治理和高质量发展促进政策，在提高上游地区的水源涵养功能和生态系统稳定性的基础上，有效解决中下游地区水土流失、环境污染等问题，提升重点城市群和区域的高质量发展水平。
统筹兼顾，协同共治
充分认识黄河生态治理工作的系统性、整体性和协同效益，建立跨区域、多部门的协同治理机制，理顺管理体制、明确责任分工、补齐管理漏洞，并切实强化生态环境监督执法力度，统筹推进黄河上下游、左右岸、岸上岸下，社会经济与环境的整体系统治理。在确保“生态优先、绿色发展”的前提下，科学谋划黄河流域与长江流域的保护治理关系。
加强黄河生态保护和高质量发展的政策建议
建立黄河流域生态环境空间管控制度
在国家和黄河流域9省（区）国土空间规划编制过程中，从黄河生态系统有机整体的视角出发，坚持高效集约利用土地资源，因地制宜、科学规划黄河流域不同区域空间“发展”与“保护”的利用导向。农产品主产区严守永久基本农田控制线，大力发展现代生态节水农业，优化农用地规模和布局；城镇化地区以水资源为刚性约束，划定并严格控制城市开发边界，合理规划流域范围内城市、城市群的发展规模，形成倒逼机制，在高效发展的同时，为黄河流域留足生态空间，科学推进黄河流域自然恢复为主、人工修复为辅的国土空间生态修复工程。在国土空间规划体系框架下，进一步细化黄河流域生态环境空间精细化管控方案，综合考虑水、大气、土壤、生态等各要素的质量改善需求，融合国土空间与生态环境管控技术方法，加快建立以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单为基础的生态环境准入制度。加快完善涵盖各要素、各领域的配套管理政策与保障机制，建立科学评估生态保护红线、生态空间保护成效的指标体系和考评办法，加强城镇空间生态环境质量监测、预警和改善提升，健全基于生态环境质量的农业空间生态安全管控制度，实现生态环境空间精细化管控全覆盖。
实施分区分类的生态保护修复制度
在上游地区提高三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区水源涵养功能。深入实施山水林田湖草综合治理修复。加强退化草原保护修复，严格落实草原禁牧和草畜平衡制度，减轻天然草原放牧压力，提升草地生态系统质量。继续开展黄河源、甘南湿地、若尔盖湿地生态保护修复，加大土地沙化、退耕还林还草、退牧还草、三北防护林建设力度。在中游地区重点开展水土流失治理。做好水土流失预防保护，进一步加大封山禁牧、轮封地轮牧和封育保护政策执行力度。推进坡耕地综合整治、黄土高原塬面保护、病险淤地坝除险加固等国家水土保持重点工程实施。在下游滩区重点推进黄河滩区治理和湿地恢复。积极探索实施滩内移民、集中居住、集约种植、政策补偿的滩区治理方案，实现人水分离，各安其所。将滩区保护利用纳入各省（区）国土空间规划。在河口区重点修复黄河三角洲湿地生态系统，提升湿地生态功能。落实河口生态流量（水量）指标与过程管理，有序开展退耕还湿、退养还滩、河岸带生态保护与修复、有害生物防控。
严格黄河流域生态保护治理监管制度
强化流域、区域生态环境协同管理，研究实施流域水功能区调整，推进水功能保护、水域纳污能力管理，与陆域产业结构调整、水污染防治双控管理的系统对接。在优化“十四五”期间水质国控监测断面的基础上，实施污染浓度与污染通量的综合控制与系统管理。做好流域规划、规划环评与跟踪评价，依法规范重大建设项目环境影响后评价。以河长制为基础，完善岸长制，强化黄河岸线保护。加强流域监管执法能力建设，推进流域上下游水生态环境信息共享，强化流域生态环境统一监管。严格管控生态环境风险，定期评估重点行业企业环境风险，对黄河干支流沿岸1km内高污染、高风险企业实行搬迁改造或退出。推进跨行政区域上下游建立共同防范、互通信息、联合监测、协同处置的联动机制。以黄河干流、主要支流及三门峡水库等主要湖库为重点，建设流域突发环境事件监控预警体系。
完善黄河流域绿色高质量发展长效制度
严格生态文明绩效考核评价和责任追究制度，探索流域河道外生态用水管控制度，健全自然资源资产产权制度，落实领导干部生态文明建设责任制，强化党委和政府的自然资源与生态保护考核和生态环境损害责任追究，建立生态与跨界断面水资源和水环境的责任考核体系。加快推进黄河保护法立法，为规范黄河流域的开发、治理、保护和管理明确底线约束。按照全流域统一管理要求，划分国家、流域、区域治理保护相关事权，界定清晰流域上下游各地区、各主体的权责关系。完善流域和地方生态环境标准，为流域系统性、整体性、综合性、差异性保护治理提供保障。健全流域生态治理投入机制，加大中央财政支持力度，研究设立黄河流域生态环境保护治理专项资金，推动重大生态治理工程项目落地。积极创新投融资机制，引导各类资金投入黄河生态治理。建立健全全流域纵向与横向相互结合、相互补充的生态补偿机制，统筹考虑上中下游、左右岸、干支流等不同特点，充分调动流域所在地方的积极性，推动形成共同抓好大保护，协同推进大治理的格局。完善和推广黄河流域水权交易机制，组建黄河流域水权交易中心，制定出台黄河流域水权交易办法。加快完成排污许可证管理改革，积极推动排污权交易。健全黄河保护治理协调机制，建立由国家有关部门、地方9省（区）共同参加的黄河保护治理统一协调管理机制，统一推进落实全流域国土空间开发保护、水资源利用与管理、生态环境风险防范等行动措施。
本文作者：王金南（生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士）
来源：《环境保护》杂志2020年01-02合刊
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