【视角】关于地理国情监测转型升级的若干思考

本文原载于《测绘地理信息蓝皮书》（2018年12月）

作者：大小由之

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摘要：原国家测绘地理信息局《关于全面开展地理国情监测的指导意见》提出了“逐步实现地理国情监测法制化、制度化、规范化”的目标，全国各地正在将地理国情监测推向常态化。2018年上半年国务院进行了新一轮机构改革，我国地理国情监测迎来机制创新、体系创新和转型升级的好机遇，同时也面临严峻的挑战。本文围绕新形势下推进常态化地理国情监测所需解决的问题，就地理国情普查及监测成果应用、地理国情监测定位及与其他有关专项工作之间关系、地理国情监测工作转型升级等，作初步探讨并阐述若干思考。

关键词：测绘地理信息、地理国情监测、自然资源调查、“十三五”规划、转型升级

一

引言

第一次全国地理国情普查按照国务院有关部署要求完成了既定任务。2017年4月，国务院新闻办公室发布了《第一次全国地理国情普查公报》，我国31个省、自治区、直辖市先后发布了本行政区地理国情普查公报。

测绘与地理信息部门与科技工作者做出的这一成绩，得到了社会的广泛关注，获取的普查数据将在我国经济建设和各项有关工作中发挥重要作用。

2017年，新修订的《中华人民共和国测绘法》颁布实施，明确了地理国情监测的法律依据，明确了各级政府的相关职责。2017年5月，原国家测绘地理信息局印发《关于全面开展地理国情监测的指导意见》，提出了“逐步实现地理国情监测法制化、制度化、规范化”的目标，进一步将我国地理国情监测推向常态化。2017年12月，测绘出版社出版《地理国情监测常态化业务应用探索》一书，以国家测绘地理信息局测绘发展研究中心开展的“常态化地理国情监测业务体系建设”课题研究成果为基础，结合地方具有代表性的案例，进行了系统总结并作了有益的探索。

2018年，浙江在全国率先出台《浙江省地理国情监测管理办法》，制定、印发了年度地理国情监测工作方案。一些省市陆续启动了2018年度地理国情监测项目并正在实施过程中。2018年上半年，国务院机构进行了新一轮机构改革，原国家测绘地理信息局职责整合在自然资源部职责内，地方各级政府的测绘地理信息主管部门机构调整也即将随之进行。

新格局、新形势下，地理国情监测迎来机制创新、体系创新和转型升级的好机遇，同时也面临着严峻的挑战。本文围绕新形势下常态化地理国情监测的推进，就地理国情普查及监测成果的应用、地理国情监测与其他有关专项工作之间的关系、地理国情监测的转型升级等问题，谈几点初浅认识，以飨读者。

二

地理国情普查及监测成果的应用

第一次全国地理国情普查获取了大量基础数据和专题数据，其开发利用价值巨大。通过第一次全国地理国情普查公报，各级政府有关部门和公众从宏观性、整体性、综合性的视角，对我国地理国情概况及各要素空间分布和主要统计指标有了基本了解。

但公报所发布的具有统计意义的地理国情数据与分析，尚无法完整、详细地展现普查所获取的空间地理数据及数据之间的关系，大量具有分析利用价值的现势性地理空间信息，有待更多应用部门或公众根据个性需求进行数据挖掘，从而产生社会效益和经济效益。

一些省市测绘地理信息主管部门拟将本行政区内第一次全国地理国情普查获取的详细数据纳入省级自然资源与地理空间数据库共享发布，以期普查数据在政府部门内发挥更大作用。此项工作得到多数部门的支持，但也存在与一些部门协调的问题。

根据反馈意见，主要涉及林业、水利、土地和海洋等部门。由于第一次全国地理国情普查在技术标准、调查方法、统计口径等方面与相关部门开展的专业普查、调查要求存在差异，导致部分同类（或同名）统计数据或者表述不一致。

同时，其他一些因素也影响到普查或监测成果的广泛应用，例如：由于地理国情信息的多样性、复杂性和保密性，普查数据难以用类似“天地图”那样直观的形式向公众发布或供查询；普查的建库数据受到内部或涉密网络、软硬件设施条件等限制，难以使数据在众多政府部门得到广泛应用。

全国第一次地理国情普查及后续开展常态化地理国情监测所需的政府财政投入是巨大的，成果是丰富的，许多数据是当前我国生态环境和自然资源保护、治理、监管工作决策的重要依据，要进一步加强应用。

“成果应用是地理国情监测的生命力所在。”根据以往存在的不足，当前推进常态化地理国情监测工作中，要把普查、监测成果的开发利用作为重点考核内容。《测绘地理信息事业"十三五"规划》中，对地理国情监测工作的内容要求包括：“构建地理国情信息时空数据库，建立地理国情信息在线服务平台。开展统计分析、数据挖掘和开发应用，形成多样化的监测成果”。

在采集数据完成及建库后，亟需建立在线服务平台，形成适宜于服务的产品形式，并进行数据挖掘和开发应用。由于在测绘地理信息技术专长上的成熟和优势，各地测绘地理信息部门“驾轻就熟”，容易将自身擅长的地理国情的获取、更新、统计和数据建库作为硬任务，而将具有开拓和创新性的数据挖掘和开发应用作为软任务来对待。

“地理国情监测成果形式和服务形式仍然处于探索之中，满足有关部门业务要求的产品尚未最终形成”。各地的发展距《测绘地理信息事业"十三五"规划》制定的目标还存在很大差距。完成第一次全国地理国情普查后，推进常态化地理国情监测要克服以往只重视生产，轻视成果应用与开发的倾向，进一步加强地理国情成果的应用与开发，要重心后移。

通过在线或离线方式将普查数据和监测数据及时分发；积极鼓励测绘地理信息单位、其他专业单位以独立或合作的方式开发地理国情普查数据，使之衍生出更多社会急需的地理信息产品；与相关专业部门协商、协调，进一步梳理和整合数据，使普查数据能够在林业、水利、土地和海洋等部门最大限度地用起来。

要深刻认识到，各级政府对于常态化监测的重视程度和资金投入力度，最终将取决于成果的广泛应用及所产生社会效益和经济效益。

三

地理国情监测定位及其他

据调查研究表明：“专题性地理国情监测领域仍在探索中，各地‘十二五’‘十三五’地理国情监测内容差异较大，与基础测绘以及有关部门资源环境监测评估工作的业务边界不够清晰。”

业界已经注意到研究和认识地理国情监测自身边界及与其他专项工作关系的重要性，实质上即是对地理国情监测工作定位的认识问题。

从目前看，各地在认识上不一致的主要是：地理国情监测与基础测绘的关系、地理国情监测与国务院其他几个部门开展的大型专题（如水利、林业、土地、海洋、地名）普查、调查之间的关系。

由于对业务边界的认识不够清晰，易造成以下问题：在纵向上，将地理国情监测与基础测绘混为一谈，给项目的财政立项操作和项目指导增加不确定性，导致各地开展地理国情工作的不够平衡和难以确定考核指标；在横向上，则是容易与有关部门开展的相关类大型普查、调查工作产生“交集”，监测成果部分因双方在技术标准、调查方法、统计口径上的差异，而造成彼此之间数据“打架”且难以协调。所以地理国情监测工作的定位需要进一步明确，业务边界上进一步清晰。

01

地理国情监测的定位与业务范围

我国的地理国情监测是国家测绘地理信息局于2009年组织开展第二次测绘发展战略研究中提出的，当时的表述是“构建数字中国，监测地理国情，发展壮大产业，建设测绘强国”。

自此以后，“经历了从理解认识、理论研究、试点探索，到第一次全国地理国情普查全面实施，再到列入国务院批复同意的《全国基础测绘中长期规划纲要（2015～2030年）》中，明确基础测绘的中长期任务是基本形成以新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘为核心的完整测绘地理信息服务链条。”

2016年，原国家测绘地理信息局印发了《关于加快推进常态化地理国情监测工作的通知》，明确将地理国情监测分为基础性地理国情监测和专题性地理国情监测两种类型，并制定了相应的监测内容与指标文件。

基础性地理国情监测定位于对全国第一次地理国情普查成果进行持续更新，主要监测内容为地表覆盖监测与地理国情要素监测。专题性地理国情监测定位于利用普查成果、监测成果、基础测绘成果和遥感影像数据，围绕国土空间开发、自然生态、国家重大战略实施等开展专题监测，根据具体需求开展统计、分析、评估、预测等。

从目前看来，关于地理国情监测的定位与业务范围主要是由具体的监测方案来体现的，而对地理国情监测工作性质、建设目标、业务边界、管理模式和投入机制等相关基础研究，则显得薄弱，亟须加强。在稳步推进常态化地理国情监测中，要加强理论研究及机制、体系的研究，逐步完善顶层设计，更好地指导地理国情监测工作。 

02

基础测绘与地理国情监测

地理国情监测作为基础测绘工作的拓展，两者的联系最为密切，又由于两项工作往往都在同一部门内贯彻实施和组织项目，两者边界若不廓清，易造成地理国情监测是基础测绘“加码”的错觉，不利于政府立项管理，包括核算和绩效评估等，也容易弱化地理国情监测工作。

2015年国务院批复同意的《全国基础测绘中长期规划纲要（2015—2030年）》提出：“到2030年，基本形成以新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘为核心的完整测绘地理信息服务链条，具备为经济社会发展提供多层次、全方位服务的能力。”

2016年国家发展改革委、国家测绘地理信息局会同有关部门编制的关于测绘地理信息事业的"十三五"规划则表述为：“到2020年，形成适应经济发展新常态的测绘地理信息管理体制机制和国家地理信息安全监管体系，构建新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘、航空航天遥感测绘、全球地理信息资源开发等协同发展的公益性保障服务体系……”。

由于历史原因及地理国情监测在方法、技术手段、成果表现形式等方面与基础测绘有很多相似之处，故很多部门对两者的区别并不清楚。笔者认为，地理国情监测相较于基础测绘最大的区别在于：根据社会经济发展的需求对地表形态、地面覆盖、重要地理信息进行深层次的调查、测绘，探求地理总貌表述，揭示各重要地理要素的分布特征、规律及变化趋势，作出某些指标的科学评估或发展趋势预测。

它的成果与基础测绘数据不同之处还在于对地理实体具有更鲜明的可追溯、可评估、可监管、易统计性质，不光记录地理要素空间分布的某一“片段”，更立足于建立地理对象的生命周期档案，从时间维度上保持纵向连续，从空间分布上横向展现要素与要素的相关关系，从而揭示要素分布与演变规律，给人类与地球的和谐共存提供科学依据。

由于地理国情监测数据要为特定的土地、环境、资源、灾害等评估提供服务，所以要对监测要素技术指标有针对性地精心设计，以满足特定评估模型的需要。

地理国情监测中包括基础性和专题性两类。基础性地理国情监测技术指标应根据可行性（技术条件，投入）、必要性（需求）进一步精化和突出重点；专题地理国情监测要针对监测目标、评估指标、评估模型的重要参数来设计，除了运用测绘地理信息技术手段，还需要掌握与监测目标、监测目的相关知识和手段。

03

地理国情监测与其他资源调查

国务院其他几个部门开展的大型专题（如土地、水利、林业、海洋、地名、人口、文物）普查、调查活动，掌握了部门开展行政和业务管理所需要的资料和数据。

在我国基础测绘工作大发展的基础上，这些专题普查、调查工作都得到了测绘地理信息部门的有力支持，包括成果资料支持、地理信息系统技术和技术队伍支持等。在国家推进地理信息共建共享的协作过程中，测绘地理信息部门也与其他相关部门建立了很好的合作关系。

如浙江开展的专题调查中，测绘地理信息部门是最主要的合作伙伴之一，发挥了很大作用，也得到这些部门的好评。但许多部门开展的资源调查工作彼此都包含了很多“交叉”的内容，存在许多重复投资和劳动，也因而致使一些数据彼此产生不一致的情况。

分析其原因，主要是技术标准、统计口径、对象认定方法的差异所造成。同时，“由于各行业对同种数据的分类、指标等各有不同，在地理国情监测中无法很好地融合各部门的已有监测成果和统计数据”。

测绘地理信息行业开展地理国情监测的优势在于技术手段先进，所有重要的地理国情监测要素建立在“一张蓝图”上，避免各类调查数据之间产生“冲突”，确保各地理要素边界在空间位置上的“唯一性”，有利于从宏观、整体性角度观察、评价、监视自然资源、生态环境变化的真实情况。

从总体看，我国推行常态化地理国情监测工作路子是正确的，也与世界上一些发达国家的做法一致。但我们也应该认识到，地理国情监测是新生事物，存在一个完善的过程。地理国情普查和监测数据对于各专业部门具有很大的利用价值，可以大大弥补专业调查的不足，这已成为各界的共识。如何把地理国情监测数据与专业调查数据进行对比、整合，统一技术标准和促进数据共建共享，实现科学、合理的统一和契合，是我们应该研究的重点。

四

地理国情监测转型升级的机遇与挑战

2018年3月国务院机构改革中设立自然资源部，将国家发改委的主体功能区编制、住建部的城乡规划管理、水利部的水资源调查确权登记管理、农业部的草原资源调查确权登记管理、国家林业局的森林和湿地资源调查确权登记管理等职责统一归口管理，有关职责延伸拓展至“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度……”。

根据自然资源部的组成和职责，基础测绘、地理国情监测、土地调查、海洋调查、地质调查、水资源调查、草原资源调查、森林和湿地资源调查等测绘、调查、监测类项目，将在部统一领导下组织实施和管理。国家在机构改革方案中考虑了原由于条块分割存在的重复投入、部门之间扯皮、数据标准不一、方法不一等弊病和矛盾，采取将原分散在多部门的自然资源调查、规划、监测监管等职能归口在一起，不失为一个好的决策。我国地理国情监测迎来机制创新、体系创新和转型升级的大好机遇，同时也面临严峻的挑战。

地理国情监测将注入新的生机活力：一是有利于理顺各项有关调查之间关系。在机构改革完成后，部门之间的“篱笆”将被拆除，很多长期存在的行业协调问题将会迎刃而解，“数（据）出多门”的情况也将最终得到解决；

二是监测工作与登记确权、资源开发利用和监管以及有关规划编制与管理直接“挂钩”，将大大提升监测成果的权威性和社会利用价值，从而也大大提升地理国情监测工作的地位；

三是有利于地理国情监测成果在相关行业的广泛应用，并促进与各部门监测成果和统计数据的融合。这些都是地理国情监测工作迫切需要解决的问题，新的机构改革为解决这些问题提供了极好机遇。

同时，地理国情监测也因机构改革面临新的挑战：地理国情监测需要与其他专题数据进行融合，要根据自然资源部职责，面向自然资源的调查、确权登记、监管，和有关规划编制、管理的需求，从顶层设计、监测重点、成果产品形式方面等对地理国情监测工作进行调整和优化。

由于地理国情数据的丰富性和复杂性，各地机构调整后，与各专业调查工作及数据的协调整合会有一个过程，涉及标准统一、队伍协调、合理分工、数据共享等。自然资源部组织实施的各项自然资源确权调查工作需要地理国情监测提供更多的数据和技术服务。

五

建议

早在“十二五”末，原国家测绘地理信息局就提出“以普查带监测促转型”“全面提升测绘地理信息保障能力，在服务国家重大战略和重大工程、生态文明建设、国土空间开发、社会治理、民生保障、国家安全等方面取得显著成效”的指导方针。

新的形势将促使地理国情监测乃至测绘地理信息全方位工作的转型升级条件进一步成熟、步子加快。做好转型升级，是我国测绘地理信息工作者的使命所在与义不容辞的职责，要抓住这个良好机遇，积极应对挑战。

一是要有大局意识，统一认识。既要看到我国推行地理国情监测以来的成就和发展大方向，也要认真分析当前面临的机遇和挑战。尤其要有大局意识。要改进、完善顶层设计和监测方案，使地理国情监测更好地服务于自然资源的调查、登记确权、开发利用监管。大格局需要有更宽的视野，要站得更高，跳出原有行业思路局限，从国家整体利益去思考问题，积极推进机制创新、体系创新，做好地理国情监测转型升级。

二是要进一步加强基础性研究工作。要加强新格局、新形势下，地理国情监测的工作性质、建设目标、业务边界、管理模式和投入机制等相关基础研究，特别是要研究地理国情监测在国家自然资源的调查、登记确权、开发利用监管工作中的作用、地位及与其他有关工作的关系。

三是要充分发挥测绘地理信息专业技术优势。测绘地理信息技术、地理国情监测数据在自然资源管理中不可或缺，而且应用面更广，作用更大，要充分发挥测绘地理信息科技专长优势，引领统一技术标准制定、数据整合与建库、自然资源调查确权成果的可视化、自然资源时空数据平台建设等有关各项业务工作。

四是加强人才交流和知识拓展。地理国情监测工作与自然资源调查确权工作、资源管理、规划管理等工作的结合将更为紧密，要通过人才交流和知识拓展的途径，优化地理国情监测队伍人才结构和知识结构，拓宽知识面，包括学习自然资源管理所需要的基础知识，加强对地理学、地貌学、经济地理学、人文地理学、计量地理学的知识掌握和研究等。

参考文献：

［1］王春峰，陈常松，主编，《地理国情监测常态化业务应用探索》，测绘出版社，2017。

［2］李维森：《地理国情常态化监测工作的思考》。库热西•买合苏提，主编，《新常态下的测绘地理信息研究报告（2015）》，社会科学文献出版社，2015。

［3］李朋德，雷兵，高小明，杨铮：《地理国情监测技术体系建设和应用探索》。库热西•买合苏提，主编，《测绘地理信息供给侧结构性改革研究报告（2016）》，社会科学文献出版社，2016。

［4］徐永清，乔朝飞，刘利，阮于洲，宁镇亚：《测绘地理信息转型升级研究报告》。库热西•买合苏提，主编，《测绘地理信息转型升级研究报告（2014）》，社会科学文献出版社，2014。

［5］国家发展改革委、国家测绘地理信息局：《测绘地理信息事业"十三五"规划》，2016。

［6］国家测绘地理信息局：《关于全面开展地理国情监测的指导意见》，2017。

［7］刘芳：《在自然资源管理中发挥测绘地信技术作用》，《中国测绘报》，2018年7月10日第三版。

［8］徐韬：《美国地质调查局访问记》，《新探索》，2013年第2期。

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