刘昕：“体制内”为什么留不住人？|人大NPE视点

【楼兰君点评】在中国，说真话难；说老百姓不爱听的真话，难上加难！

  【摘要】当前，我国体制内人才流失的问题已经日益突出，特别是党政机关和国有企业的人才流失问题非常明显，而其中最直接的影响因素毫无疑问还是薪酬福利待遇问题。如果不首先解决这个问题，人才可能只会愿意出体制，而不愿意进体制。

来源：《 人民论坛 》（2016-06-01）

   文/刘昕（中国人民大学教授）

    在人才“能进能出”的问题上，最突出的表现是体制外的人才很难进来，而体制内无法胜任工作的人却出不去

    首先，我国党政机关在人才获取方面存在渠道狭窄、自缚手脚的问题。根据我国《公务员法》的规定，公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流，而这些组织中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。这一规定本身实际上就已经将所有体制外人才完全排除了不通过参加公务员考试进入党政机关的途径。也就是说，体制外的人才想要直接进入党政机关工作，唯一途径是参加公务员考试，而不能像在国有企事业单位或人民团体中工作的所谓副处级以上级别的人那样，直接调入党政机关任职。然而，对于在体制外工作的很多人才而言，他们可能已经有相当高的学历，丰富的工作经验以及很强的工作能力，尽管这些人对于党政机关来说比很多主动报考国家初级公务员的人可能更有价值，但他们没有直接进入党政机关工作的路径，而他们又不可能通过考试去从初级公务员做起。因此，当前的《公务员法》本身是存在重大缺陷的，它使得一大批优秀人才失去了进入党政机关工作的机会，对于党政机关从社会上吸纳优秀人才进入体制内工作构建了一道几乎不可逾越的障碍。这一规定背后隐藏的实际上是“体制外人才在政治上不可靠”这样一种错误的潜在假设，这种假设显然是不符合我国当前的实际情况，同时也不利于党政机关的人才获取的。因此，我们应当对当前的相关法律法规进行完善和修订，拓宽党政机关的人才来源，在保证质量的前提下，尽可能地将体制外的人才吸收到党政机关中来。

    其次，在当前党政机关、事业单位和国有企业的社会保障体系各自为政的情况下，体制内外人才的流动缺乏基本的制度保障，尤其是从党政机关到非公共部门就业面临很多问题。正因为如此，党政机关的人只能在体制内自我循环，要么内部消化，要么从党政机关调动到国有企事业单位。一方面，很多公务员包括领导干部在党政机关发展到一定的阶段，对自己未来的职业发展机会就不抱太大的希望，这批人往往在正是年富力强的时候就丧失了奋斗的动力，很早就处于一种“心理退休”状态，对工作基本上采取应付的态度，结果造成了大量的人员浪费，影响了党政机关的工作成效。另一方面，一些政府官员在到了一定的年龄之后，或者在晋升无望的情况下，直接空降到一些国有企事业单位担任高管，但其中的很多人长期在政府部门工作，对企业经营缺乏基本的了解，不仅对企业没有太大的贡献，反倒是将政府部门的很多官僚主义、形式主义的东西带到企业。而且这些人往往拿着高薪，这对于长期在国企工作的其他人实际上也是一种不公平。而在这种做法背后同样隐藏着一个错误的假设，即“体制内人才无论到什么类型的组织中，在什么岗位上，都同样有胜任的能力”。但政府工作和企事业单位尤其是与企业之间存在很大的差异，政府官员直接到企业任职的做法在一定程度上使得国有企业更像是一级政府，而不是真正的市场经营主体。因此，我们应当在党政机关和国有企事业单位加强管理，强化岗位责任制和绩效管理，严格制定相应的伦理道德标准和行为规范，对于那些不再适合在体制内工作的人，提供一种正常的退出机制。在这方面，最重要的一项基础性工作是要做好公务员的社会保障体系与企业人员的社会保障体系的接轨，从而使得体制内的人才很容易实现体制外的就业。

    体制内人才流失的问题日益突出

当前，我国体制内人才流失的问题已经日益突出，特别是党政机关和国有企业的人才流失问题非常明显，而其中最直接的影响因素毫无疑问还是薪酬福利待遇问题。如果不首先解决这个问题，人才可能只会愿意出体制，而不愿意进体制。众所周知，对于很多人来说，过去在体制内工作的最主要好处在于保障水平较高，如工作稳定性强，住房养老等福利好，掌握资源的某些人还可以通过各种渠道获得灰色收入，等等。

    然而，随着新一届中央政府的高压反腐运动持续开展以及公务员管理制度的一些改革，党政机关工作人员原有的一些优势逐渐削弱甚至消失。一是政府对公务员的工资福利加大控制力度，各地政府原有的一些工资福利名目被挤压甚至完全取消；二是公务员队伍也开始建立养老保险体系，尽管与企业养老保险体系相比尚有一定的优势，但相比较于过去优厚的退休待遇，吸引力也少了很多；三是党和政府的反腐态势一直持续且力度丝毫没有减弱，使得在体制内获得灰色或黑色收入的可能性大大下降，而且也没有重新回头的迹象。在这种大背景下，一些党政机关工作人员开始调整对于未来继续在体制内工作的预期，特别是一些对于未来晋升机会不抱太大希望的人，或者是在外部劳动力市场上价值很明显的人，很容易选择离开体制，通过市场来实现个人的经济价值。

    类似地，随着经济增长进入下行通道，反腐运动向国有企业延伸，国家对国有企业高管实施新一轮“限薪令”，很多过去的福利项目也被取消，导致相当一部分国有企业的高管薪酬被大大压低，一些国有企业中基层管理人员和普通员工的收入也受到不同程度的影响。这就使得国有企业中的一部分具有市场化能力的人才开始考虑离开体制，进入私营企业或其他组织，或自行创业，甚至出国寻找新的机会。

    当前首要任务是解决人才“愿意进”的问题

有鉴于此，想要吸引人才进入体制，首先需要解决的就是薪酬待遇的合理化问题。长期以来，我国公务员工资水平的设定和调整处于无据可依的状态。由于未能及时建立公务员工资和企业同类人员工资的平衡比较机制，结果造成整个社会对公务员的工资和福利待遇存在各种误读，而在公务员队伍内部则存在诸多的不满。只有在公务员和企业人员的社会保障体系并轨的情况下，基于人才市场化的基本原则，通过借鉴国际经验并结合中国的实际情况，解决公务员工资水平设定和正常调整机制问题，才能使党政机关在工作使命感等方面的优势被更加充分地认识到，从而对于社会人才产生足够的吸引力。只有体制内人才和体制外人才的劳动报酬之间具有了一定程度的可比性，才能真正使人才在主观上愿意进入体制内，并且很方便地在体制内和体制外工作之间实现转换。

    同样地，对于国有企业来说，简单地基于政治上的考虑实施“一刀切”式的限薪或降薪也同样是不可取的。国有企业的薪酬体系也同样需要按照市场化的要求进行重新设计，真正使薪酬反映岗位、绩效等劳动价值因素。

    当然，薪酬福利待遇问题还不是吸引人才的唯一因素。要想吸引体制外人才进入体制内，还迫切需要对党政机关和国有企事业单位的组织文化进行改造，官僚主义、部门主义、形式主义、推诿扯皮等问题如果不能得到明显的改善，在工作中不真正重视工作效率和结果，同样会使人才在进入体制内之后无法发挥应有的作用，工作缺乏成就感，即使进入体制内的人才最终也会流失。

    摒弃老旧思想，树立正确的人才观

要解决我国党政机关和企事业单位面临的人才问题，真正实现人才“能进能出”，必须对一些基本理念进行梳理和重新建构。如果对于研究和解决人才问题的一些基本假设不能达成共识，仍然抱着过去遗留下来的一些传统观念和老旧思想，人才“能进能出”就只能说一句空话。在这方面，笔者认为必须明确以下三个方面的基本观点：

    第一，在市场经济条件下，人才配置的最重要手段是市场，即人才市场或劳动力市场，这种资源配置方式以及充分的人才流动是发挥一个社会的人才资源最大效力的根本保证。人才在不同组织之间的合理分布对国家是最有利的，所有的人才都集中在党政机关和国有企事业单位才是不正常的。党政机关和国有企事业单位也必须通过在劳动力市场上的竞争来与其他组织争夺人才。

    第二，决定人才流动方向的因素有很多，但不可否认的一点是，在市场经济条件下，最基本的影响因素还是薪酬福利待遇，它是人才的劳动力市场价格，是人才价值的重要指示器。任何一个组织，看它是否承认人才的价值，是否真的尊重知识、尊重人才，首先要看它是否愿意为人才提供与人才价值基本吻合的薪酬福利待遇，空洞的口号是没有意义的。

    第三，人才所追求的绝对不仅仅是金钱和通常意义上的经济报酬。在薪酬福利待遇基本合理甚至略低的情况下，一个组织及其提供的具体岗位能够给一个人带来的使命感、成就感以及实现个人成长和能力发挥的机会，对于吸引人才来说同样非常重要。人才倾向于流向的往往是这样一些组织：组织价值观与本人的价值观高度一致；组织的使命和工作本身能够让自己感受到工作的价值和意义；工作具有挑战性，能够给人提供发展和进步的机会，让人获得成就感或自豪感；等等。

    总之，当体制内和体制外的人才在一定的前提条件下，能够实现顺畅的职业转换时，我们国家的人才配置效率和配置质量才能进一步提高，同时党政机关和国有企事业单位的管理也才有可能得到不断改善。不过，要真正实现这种人才能进能出的新局面，我们无疑还有很多艰苦和细致的工作需要做，可谓任重而道远。 

    【参考文献】

    ①赵光辉：《核心人才流失的主要原因与关键对策》，载《科技管理研究》，2008年10月，159-162页。

    ②孙健、王丹：《高层次人才流失的思考》，《广东社会科学》，2006年3月，46-52页。

本文发表于2016年6月1日《人民论坛》，原标题为《“体制内”人才流失隐忧日益突出》。作者刘昕系中国人民大学公共管理学院教授、中国人民大学国家发展与战略研究院新政经中心研究员。

“人大NPE视点”是“聂氏政经评论”（ID: RUC_NIE）的新栏目，主要刊登中国人民大学国家发展与战略研究院反腐败与新政治经济学研究中心（NPE）的资政成果。人大国发院NPE致力于采取新政治经济学的方法研究中国的重大政治经济问题，目前由国发院副院长、经济学院教授聂辉华兼任主任。

延伸阅读