深度观察 | 浅析当下特色小镇建设中的各种问题

2016年住建部公布第一批127个特色小镇名单，第二批276个小镇也进入公示阶段。在政策红利释放和部分特色小镇成功案例的示范下，各地积极行动，一时间特色小镇如雨后春笋般蓬勃发展。在大规模特色小镇建设中，出现了盲目上马、千镇一面、运营疲软、机制僵化等问题。本文将释义特色小镇，并探讨特色建镇目前存在的问题。

一、特色小镇的释义

特色小镇概念首提于2014年浙江省长李强参观云栖小镇时，“让杭州多一个美丽的特色小镇，天上多飘几朵创新‘彩云’。”云栖小镇经历由园区到生产、生活、生态的多年转化后，最终以云计算产业生态聚集地的定位，成为特色小镇的示范。

2016年6月，发改委发布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》。7月，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部三部委（以下简称三部委）发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》。10月，住建部、农发行发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》，阐述政策性金融支持的范围、模式、申报方案等。12月，发改委等六部门发布《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》。2017年1月，发改委、国开行联合发布《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》。

全国范围的特色小镇在得到中央明确支持方式和首批示范后如火如荼地建设起来。在特色小镇热潮中，出现了住建部等三部委倡导“特色小城镇”和浙江示范的“特色小镇”两种发展模式。

（一）特色小城镇

特色小城镇，本质上是有行政建制的靠特色产业带动的小城镇。住建部等三部委开展的特色小镇培育工作中明确要求：特色小镇原则上为建制镇（县城关镇除外），优先选择全国重点镇。

小城镇实际上是指地域不大、人口不多、经济总量不强但又是相对独立存在的经济单元、政治单元、生活单元。因为某些原因没有融入一个大区域、大城市之中成为其功能的组成部分。小城镇脱离了大城市地域生产力构成体系，易因缺乏自我造血功能而出现“孤岛效应”。

小城镇之发展症结正是城乡关系对立的缩影。人们对于城乡联姻的探寻从未止步——从比尼泽·霍华德的“田园城市”到布莱恩艾弗里的“荒野城市”“细胞城市”，从我们的传统城镇化到新型城镇化，人们正迈向城市与乡村互相建构的新时代。建设特色小镇的合理性正在于它依靠特色产业，与核心都市区、城市圈之间形成水平与垂直的分工体系 ，向农村腹地辐射；就地城镇化又避免了区块网络破坏和地缘文化割裂，因此成为解决缩小城乡差异，就地城镇化、新型城镇化一个重要抓手。

（二）特色小镇

以浙江模式为范例，部分各省在省级特色小镇建设中或暧昧或明确地允许以特色小镇为名建设“发展空间平台”，即“既非简单地以业兴城，也非以城兴业，既非行政概念，也非工业园区概念，而是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游资源和一定社区功能的平台。这类小镇一般不大于十平方公里，既可以出现在城市空间内部，也可以出现在城市郊区、城乡结合部。

这类特色小镇实质是以产业功能为主的生产生活集聚区，具有明显以企业为主体的项目特征，引入市场化的投融资机制，通过发展附加值高、生态环保的新产业，盘活存量用地，培育行业冠军，打造产业生态，制造增量。

二、对目前建设中存在问题的冷思考

从短期看，特色小镇和小城镇不同之处体现在提出的背景、目标、措施等方面；从长期看，两者功能、规模、布局等方面基本相同，特色小镇和小城镇相得益彰、互为支撑。特色小镇作为我国城镇化发展特定阶段产物，对于促进区域经济转型升级、推动大中小城市和小城镇协调发展至关重要。在特色小镇受到高度关注并形成建设热潮之际，对特色小镇的规划、建设和管理更需要冷静思考。

（一）运动化倾向：一哄而上争名头

根据三部委计划，到2020年，全国将培育1000个特色小镇，带动全国小城镇建设。截至2017年8月，申报住建部的国家级特色小镇数目已完成目标数量的40%，各地方的小镇培育项目更是不计其数，策划公司和开发商闻风而动，特色小镇建设有可能在现有上行下效的体制下变成一个运动化的倾向。

上级规划“理性僭妄”与地方建设“吃力跟随”，使小镇建设忽视了对于发展逻辑的研究，出现了一哄而上争名头的运动化倾向。虽然特色小镇概念的兴起很大程度上源于浙江模式的成功，但一些地方没有明确自身定位和实施动机便盲目崇拜、邯郸学步，导致“面子工程”“生搬硬套”甚至破坏乡村风貌和自然生态的例子数见不鲜。对比来看，浙江有其发展“特色空间平台”的特殊性——“块状经济带”、发达的专业市场、独特色商业人文环境，解决的问题也有其特殊性——产业集群低效与浪费。而各地也有其发展阶段的差异性和特殊性，有些小镇很可能没有优势产业与深厚的文化底蕴，不具备特色小镇培育的土壤；有些具备条件，但未能实现“特殊性—普遍性—特殊性”转化，只进行突击式、运动式、表面化的造镇、引资、搞旅游、建文化广场，会带来不可逆的“旅游性破坏”和“规划性破坏” 。

（二）圈地运动：房企布局引忧困

特色小镇开发首先面临就是土地和资金问题。在企业为主体、市场化运作的背景下，房企逐利而来。原因之一在于特色小镇模式可以以较为低廉的价格获取土地。此外，传统的房产商开发远郊大盘或产业园区，包装成小镇就能受到政府和客户的追捧。加之货币政策趋于收紧，房企融资难度进一步增加，而信贷政策对特色小镇项目有所倾斜，对于房企来说，政策红利是一块诱人的大蛋糕。对于政府而言，招商引资也需要房企的重金投入。绿地、万科、华夏幸福等五十多家品牌房企已经抢滩特色小镇。截至2017年上半年底，绿地集团已签约一大批特色小镇项目，涉及土地约40000亩，预期在2017年下半年和2018年批量产出。

不同于政府市政公共基础设施建设等一次性的项目，特色小镇对资金储备需求大且回收周期长。尽管有了BOT、DBOT、DBOO、PPP等模式的试水，特色小镇建设仍然没有成熟的开发盈利模式，难免摸着石头过河。虽然各大房企在概念设计和愿景描绘上费尽心思，但往往在中后期经营中暴露动力不足、目标偏离等问题。企业转而通过销售部分商铺来维持现金流，导致商铺零售经营，由产业集聚布局转为地产商简单的物业销售模式。另外，“圈地运动”会拉高土地成本，对其他特色产业产生挤出效应。地产一家独大，背离特色小镇初衷。

（三）机制僵化：小镇活力待激发

特色小镇要解决归谁管的问题。除三部委的1000个特色小镇培育计划，文化部设立专项资金支持特色小镇建设，林业部出台推动森林小镇发展的意见，体育总局启动运动休闲特色小镇建设工作，农业部也提出设立农业特色互联网小镇试点。在权责归属方面，小镇建设出现多个名目、多头管理的问题。

特色小镇的土地开发权利关系复杂，供需结构不平衡，激励机制不完善。地级市拥有区域内的直接行政管理权，导致不同等级城镇在建设用地指标等计划资源分配不均衡，优势资源不断向上级集中。大部分特色小镇的新增用地主要用于发展特色主导产业，可开发资源和低效用地之间存在矛盾。如杭州主城区特色小镇规划区范围内可开发的土地资源、已逼近极值，且有不少属于“限建区”地块，农用地转用成本高、低效用地规模大，存量盘活力度小都影响到了小镇项目落地。

（四）缺乏关怀：人本理念被架空

特色小镇建设的原则实际上同新型城镇化“以人为本”的核心同源。“以人为本”的“人”是小镇各项建设活动、经济发展和生态保护的最终服务对象，是阶层、身份、利益不相同的“小镇人群”。小镇不管怎样建设，最终要服务的是参与小镇建设运行的有着不同来历、不同需求的人群。与城市相比，小镇的居民构成和实际需求更加集中，社会调查更加可行，“因事为制”的命中率更加精准。但由于在建的特色小镇中，投资方和原生居民的两大人群互相对立又互相依存，试错牵连到的群体范围也相应变大，试错成本更高。

目前，政府主导的城镇化隐藏着“二元论”的理论预设价值判断，农民的经济理性被忽略。在高举“产镇融合”进行大规模产业建设和项目引入时，特色小镇一定意义上变作了“产业容器”，或者“包办生活配套的大院”，功能分区弱化。生产对生活造成挤压，外来人口对本地人口形成冒犯，工业文化对于乡村传统的蚕食，包括房价在内的物价先行上涨，规划中的“人本思想、生态宜居”服务于假象的“人”而走向真实“人群”的对立面。

三、特色小镇健康发展之处方

（一）科学规划、保持特色

明确发展逻辑需要自上而下，逐一击破实施过程中的“无规则可循”“规划粗糙同质”“有规则不循”问题。首先，缓解上级批示和运动化环境给镇政府带来的政绩焦虑，小镇建设是长远工程，也是特殊试点，不能操之过急，更不能遍地开花；其次，特色小镇和特色小城镇发展理念和目标并非完全对立，将“问题导向”规划与“目标导向”规划相结合，镇政府要理清自身资源禀赋和产业优势，发展动机和发展定位，杜绝盲目上马、为了建设而建设；最后，注重传统文化保护和文化内涵挖掘，守住特色，警惕同质化。

（二）理清关系，多元发展

特色小镇的运作方式是“政府引导，企业主体、市场化运作”。在公共领域政府起主导作用的基础上，一方面，要充分发挥市场机制作用，引入市场竞争主体，实现多元化投资主体。采取“社会化”模式将一些基础设施交由社会参与承担；另一方面，秉持以人为本理念，推进小镇治理主体多元化、智库化，强调居民与市场化第三方参与，同时实现小镇运行机制平台化、网络化，通过政府工作信息平台提供信息传递、中介服务和监督管理等服务，推进权力清单、责任清单和负面清单的管理模式。

（三）创新模式，激发活力

突破等级化行政管理体制的制约，通过改革赋予小城镇在土地、财政、税收、融资等方面更为普适的自主权。特色小镇的根本在于长期运营，资本和运营方更具主体价值。为规避全程重资产的风险，应于最初策划时解决房地产退出机制，再到设计、建设、融资、运营和一体化服务 。如碧桂园模式是卖出住宅，将收回资金用于覆盖对小镇产业投资的资金成本。

四、结语

风宜长物放眼量，我们既要看到目前小镇热浪潮中的发展动能，又要稳下心态真正将小城镇建设作为长期工作来谋划推进。既要通过花式繁多的设计看清特色小镇的本质，又要用开放的眼光审视小城镇转型升级中可能变换的新形态。

特色小镇这场战役以成败论英雄，只有经受住市场与社会的大浪淘沙，才能诞生真正有活力的发展模式。而改革与进步总是伴随牺牲，当下要做的便是控制试错成本，真抓实干，谨慎作为，在建设功能的集聚与扩散之间找到最佳平衡点，在城市化与逆城市化之间找到最佳平衡点，在生产、生活、生态之间找到最佳平衡点。

参考文献：

搜狐财经网，《特色小镇的生命力始于策划，终于产业链》

周显坤，《“以人为本”的规划理念是如何被架空的》

王振坡等，《我国特色小镇发展进路探析》

后台编辑：杨斐然

校对：董一沣 侯雪彤