朝核危机的国际法解读

作者：江河（１９７３－），中南财经政法大学法学院副教授，法学博士，主要从事国际法基础理论研究。

内容提要

２０１２年４月和１２月朝鲜的卫星发射行为引发了国际社会对朝核危机的普遍关注。国际法核心价值和《联合国宪章》基本宗旨的比较分析揭示了国际和平与安全在现代国际法中的重要法理地位。《不扩散核武器条约》的基本宗旨与国际法实施机制的特性决定了安理会决议在维护国际和平与安全中的法律规范性。安理会决议视角下朝美外交博弈的探讨揭示了朝美外交政策的法理困境，从而有助于相关各方在国际法的基础上制定化解朝核危机的行动路线图。

一、朝核危机概述

有学者将朝鲜半岛视为两极格局瓦解之后的“冷战活化石”，而朝鲜２０１２年４月１３日和１２月１２日的卫星发射行为也使朝核危机成为世人关注的焦点。在其传统盟友苏联解体和美国逐渐成为超级大国之后，朝鲜的生存安全成为其外交政策的首要目标。朝鲜认为其安全威胁主要来自美国。核问题是朝鲜推动朝美对话、改善对美关系的重要筹码，它事关朝鲜的生死存亡。就美国而言，朝核问题是美国遏制东亚核扩散并在全球范围内维系核不扩散机制的重要一环；终止朝核开发还能防止核武器及核材料流向国际恐怖势力。同时，朝核危机是美国保持在亚太地区驻军、推进战区导弹防御体系的重要支点。可见，朝核问题集中体现了朝鲜的根本利益和美国的战略利益，从而决定了双方外交冲突的尖锐与深刻。

朝鲜战争结束后，美国与中、朝签订了１９５３年《朝鲜停战协定》，所以在法理上朝美之间仍然处于战争状态。２０世纪６０年代末期，朝鲜希望通过朝美直接会谈来缔结和平协定，但未得到美国的响应。１９９４年《朝美核框架协定》所存在的缺陷及其实施不力为朝核危机埋下了祸根。美方认为该协议制定过于草率，未列明其核查内容，也未禁止浓缩铀的开发，并指责朝鲜秘密进行核武器开发；而朝鲜则认为该协议无法使其追究美国不提供轻水反应堆等违约行为。２００２年，朝美之间爆发了第二次核危机。同年１０月初，朝鲜向美国总统特使明确表示：“针对美国可恶的核扼杀威胁，为了维护主权和生存权，我国不仅有权拥有核武器，而且有权拥有比核武器更厉害的武器”。同年１２月，朝鲜宣布重启核计划，废除《朝美核框架协定》。２００３年１月１０日，朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》，并于５月退出《朝鲜半岛无核化宣言》。而美国则宣布朝鲜为支持恐怖主义的国家，将其列为“邪恶轴心”之一。朝美双边政治问题随之演变为多边的国际安全问题，东北亚安全问题演变为全球的核不扩散问题。

２００６年７月６日，朝鲜外务省承认朝鲜发射了导弹，并在１０月９日正式宣布已成功进行了首次核试验。２００９年４月５日，朝鲜发射“光明星２号”，随后于５月２５日进行核试验。针对２００６年和２００９年朝鲜所进行的核试验，安理会分别通过了第１７１８号决议和第１８７４号决议。这两个决议２０１３年第１期江河：朝核危机的国际法解读：以安理会决议为视角为朝鲜所规定的义务，包括以完全、可核查和不可逆的方式放弃所有核武器和现有核计划；立即停止所有相关活动；不使用弹道导弹技术进行进一步发射，不进行核试验，也不进行进一步挑衅。针对安理会第１７１８号决议，朝鲜外务省发表声明称，如果安理会不就“侵犯朝鲜自主权的行动赔礼道歉”，朝鲜将再次进行核试验和试射洲际导弹。针对安理会第１８７４号决议，朝鲜则回应会继续强化核弹制造计划，警告朝鲜半岛可能会爆发核战，并随后于美国独立日期间向东部海上试射了七枚对地弹道导弹。美国则在２００７年对朝实行了《敌国贸易法》，韩国也于２００９年５月２６日宣布加入防扩散安全倡议。

从朝美的外交政策及其实践可以看出，朝美两国之间的互不信任导致了朝核危机的不断升级，它在某种程度上也促成了朝鲜对安理会相关决议的蔑视和违反。冷战后遗症、意识形态的对立以及政治制度的差异使朝美之间的政治互信缺乏社会基础。如果说世界各国在经济全球化时代形成了一种“复合相互依赖”，而朝美之间的关系更类似霍布斯笔下“自然状态”中人与人之间的关系，其最原始、最首要的需求是摆脱安全困境以实现自我生存。“自然状态”亦即国际社会的无政府状态，朝核危机与“自然状态”、冷战思维和大规模杀伤武器的关联性使朝美之间的争端涉及到国际社会的和平与安全，而作为国际社会的宪法性条约，《联合国宪章》将维护国际社会和平与安全的职责赋予了安理会，它为安理会决议的制定提供了法理依据。因此，安理会及其决议成为了认识朝美外交博弈的基本框架。

二、安理会决议与核不扩散法律机制

安理会是联合国组织体系中唯一能制定决议以强制约束其会员国的机关。只有深刻理解国际法的基本价值、联合国的首要宗旨以及安理会的主要职能，才能对安理会决议的法律地位及其重要性予以客观的认识。在国际法律秩序中，安理会与现代国际法实施（特别是国际和平与安全的维护）的关联性是了解美国在安理会决议中的主导作用的理论前提。在朝核危机中，安理会通过的相关决议是确定朝鲜国际责任的法律依据。在这些决议的制定和实施困境中，强权政治和法外国家之间的较量在朝美外交博弈中得到了充分的体现。

（一）安理会与“行动中的国际法”

任何法律体系都有其生存与发展的社会基础，而这种社会基础也决定了其核心价值。在“自然状态”下，人与人之间最重要的目标就是在安全困境中寻求自保，具有历史滞后性的国际法则奠基于无政府状态的国际社会，而无政府状态也可被理解为一种自然状态，所以作为国际法的基本主体，国家的首要外交目标就是寻求安全保障，尽管在国际法史的不同发展阶段，无政府状态不断被削弱，国际法主体的多样化和经济全球化所编织的“复合相互依赖”推动了国际法的社会基础及其价值体系的演变，但国际社会的和平与安全在目前仍然是国际法所追求的核心价值，而同质文明下的法律正义和主体平等在多元文明的世界中无法成为国际法的核心价值。

只有在界定国际法的核心价值之后，才能对联合国的应有作用和安理会的职责予以客观的认识和评价。国际法的核心价值及其优先性在《联合国宪章》的诸项宗旨及其排序中得到充分体现。根据《联合国宪章》第２条，联合国的基本宗旨可依次概括为维护国际社会的和平与安全、发展各国之间的友好关系以及促进人权的实现和各民族之间的平等。对于这些基本宗旨的排序，可以从两种视角予以理解，一是静态的优先性排序，二是动态的历史发展逻辑。在第一种视角下，和平与安全成为了联合国的首要宗旨，而不是正义或其体现正义的主体平等；第二种视角展示了未来国际法的发展方向，即从秩序到平等然后再到所谓的国际正义，但这种历史过程是漫长的，实证主义占主导地位的国际法无法接受正义价值的批判，国际社会的和平与安全仍然是国际法的核心价值。正因为如此，联合国宗旨的历史演进和联合国未来的变革方向也可以被理解为从“消极的和平”到“积极的和平”，消极的和平是指直接禁止战争或武力之使用；而积极的和平是指通过各国之间的友好关系或经济等领域的相互依赖关系来间接地消除战争的社会基础及其可能性。

《联合国宪章》规定安理会在维护国际和平与安全方面负有首要的职责①，也就是说，安理会在实现国际法的核心价值方面享有绝对优势的规制权力，而且其决议对联合国会员国具有强制约束力；同时，安理会的否决权制度也在某种程度上使大国政治在国际法的实践中发挥了重要作用。于是，安理会及其决议往往成为国际法学者和小国外交家抨击的对象，朝鲜之所以退出《不扩散核武器条约》，是因为它认为安理会及以其意志行事的国际原子能机构都是美国反对朝鲜的工具。无论从国际法的法理分析还是从国际联盟 38 34675 38 13305 0 0 7989 0 0:00:04 0:00:01 0:00:03 7986和联合国的比较研究中均可看出，真正得以实施的国际法即“行动中的国际法”与大国政治在一定的历史阶段存在着某种共生关系。国际法的法理基础既包括国内法意义上的法理还包括现实的国际关系，所以国际法的价值、立法及其实施机制的合理分析都必须得到国际关系实践的支持。而大国政治在一定程度上主导着国际法的运行机制，并决定着国际法的实效状态特别是国际法秩序价值的实现。在维护国际社会和平与安全方面，作为最重要的造法性公约，《联合国宪章》比《国际联盟盟约》所设计的法律制度更为有效，其主要原因在于后者的权力分配过分地关注大国与小国之间的平等，全体一致的决策制度导致了国际联盟集体安全制度的失败。在国际关系的各个领域，其中包括国际社会和平与安全的维护，每个国家的权利与义务应当是一致的。如果在规则制定过程中每个国家都是平等的，那么它们在实施这些规则的时候也应该承担相等或类似的义务。事实上，因为国际社会缺乏统一的强制的法律实施机制，大国无疑在国际和平与安全领域的法律实施中发挥着重要作用，而缺乏暴力机制的联合国在实践中也支持安理会授权大国采取执行行动。就决策的外部成本而言，大国往往为国际强制行动承担费用支出或人员伤亡的后果，而小国则无需承担这些外部成本。所以，安理会的决策制度及其强制效力使其更有效地避免国际社会的“自然状态”（即一切国家对一切国家的战争），从而维护了世界的和平与安全。换言之，在实现国际法的核心价值和联合国的首要宗旨中，安理会是“行动中的国际法”的主要实施者。

（二）安理会决议的法律地位

根据《联合国宪章》第四章、第五章和第七章的相关规定，安理会在维护国际和平与安全领域具有首要的职责，安理会为此做出的决议对会员国具有强制约束力，各会员国可经安理会授权采取强制行动来执行其决议，其他会员国则负有协助义务。对安理会决议法律地位的探讨有助于认识朝美外交行为的合法性和美国推行强权政治的现实途径。其法律地位的不同界定也导致了国际法实施中的规则冲突。有关朝核问题的安理会决议的定性分析应以《不扩散核武器条约》的基本宗旨和主要内容为前提，安理会决议的法律地位与核不扩散法律机制的关联性增强了安理会决议对朝鲜卫星发射权利予以限制的合法性。

在联合国的主要机构中，安理会可以被视为联合国的执行机关，在维护国际和平与安全领域更是如此。《联合国宪章》赋予安理会“威胁世界和平”争端或情势的断定权，以及在此基础上采取强制性行动（包括非武力的经济制裁和武力的军事行动）的权力。安理会有权对《联合国宪章》的相关条款进行实施性解释，而安理会决议自然可以被视为对宪章的有效解释，于是安理会决议规定的权利与义务便构成宪章之下的权利与义务。根据《联合国宪章》第１０３条，宪章的权利与义务优先于其他条约的权利与义务。因此，安理会的决议在适用范围上虽然不能与造法性公约相提并论，但就其在维护国际和平与安全领域的效力强弱而言，它对所涉及的国家具有效力上的优先性；同时，从法律及其基本价值的运作体系出发，安理会决议可构成对国际法的核心价值的实践，也可以被理解为国际法基本原则在特定情势中的具体适用，这些原则包括和平解决国际争端、不得使用武力或武力之威胁以及善意履行国际义务。这种阐释在一定程度上强调了安理会决议的重要性和规范性。

安理会决议作为联合国体系中较为常见的一种决议，其法律地位也可以从国际法渊源的视角进行理解。作为国际法渊源的权威性论述，《国际法院规约》第３８条虽然没有将国际组织的决议列为其司法实践中应予以适用的法律范围，但《国际法院规约》基本上沿袭了２０世纪初《常设国际法院规约》的原文，有些规定及其措辞严重脱离国际法赖以发展的社会基础。近百年来，国际法及其社会基础发生了变化，这在国际法渊源领域也有所体现。２０世纪是国际组织的世纪，国际组织不但使国际法的主体多样化，其决议也日益影响了国际法规则的形成与实施。国际组织的决议逐渐发展为国际法的渊源之一。作为当今最普遍的国际组织，联合国决议在国际法的发展中发挥了重要作用。联合国的决议主要包括联合国大会决议和安理会决议，它们都可以构成国际法的渊源，但两者的地位和特征有所不同。除非各国另行单独表示受其约束，联合国大会的决议对外（即对会员国）一般不具有法律上的效力，它在更多情况下体现的是法律渊源的历史意义或实质内容，或者构成对国际习惯的证明。而安理会决议则对联合国会员国甚至非会员国具有强制约束力，它更类似于形式意义上的法律渊源。在联合国的实践中，安理会决议是大国政治的反映，是国际法规则得以实施或法律秩序有效性得以保障的现实要求。同时，在某些情况下，安理会决议当然也包括“行政立法”的要素，这使它可以单独构成一国特定国际责任的直接渊源。因此，朝鲜应为其违反安理会决议而发射卫星并使朝核危机升级的行为承担国际责任。

（三）安理会的职责与《不扩散核武器条约》

《不扩散核武器条约》是１９６８年７月１日由英国、美国、苏联和其他５９个国家缔结签署的一项国际条约。截至目前，除印度、巴基斯坦、以色列之外，所有国家都加入了《不扩散核武器条约》，使其成为最具普遍性的国际裁军条约。由缔约国的普遍性及其宗旨的重要性来看，该条约是国际社会加强合作以使人类走出核战争阴影的重要法律文件，朝鲜事后承认的核开发活动及其后续行为不但使其成为国际法上的“无赖国家”，而且也在脆弱的国际法实施机制中危及国际社会的和平与安全。正因为核不扩散法律机制对于维护国际和平与安全至关重要，同时，安理会既然在维护国际和平与安全领域负有首要责任，那么也就在《不扩散核武器条约》的实施及其监督中发挥着重要作用，因为《联合国宪章》授权其“和平解决争端的促请权”、“危及国际和平与安全情势的断定权”和“强制行动的决定权”。由安理会１０国领导人所作的１９９２年声明认为，核武器以及其他大规模杀伤武器的扩散构成了《联合国宪章》第七章之下对国际和平与安全的威胁，从而授权安理会采取相关措施。因此，安理会应有权审查《不扩散核武器条约》当事国的退出行为。如果退出行为违反了条约就不得退出，而且在条约有效期间获得的分裂性物质及其生产设备应当禁止被使用。如果安理会认定退出行为有可能构成对国际和平与安全的威胁，它有权采取行动，其中包括动用武力、要求暂缓退出、阻止其退出，或者指定退出国采取特定行动以作为其退出的条件。例如，在国际原子能机构对其核活动进行视察后认定不构成违反该条约而威胁到国际和平与安全时，安理会应作出决议认定，一个退出的当事国应当为其退出前违反条约的行为负责，否则条约退出的“多米诺效应”会使《不扩散核武器条约》名存实亡，这在高科技时代会给国际和平与安全带来灾难性后果。

安理会在维护国际和平与安全方面的首要职能及其在核不扩散机制中的重要作用，使美国有可能在朝核危机的朝美博弈中处于优势地位。而随着朝核问题的国际化，安理会在化解朝核危机中发挥的作用在不断加强。以美国为首的西方国家对朝鲜的妖魔化加强了国际社会对其“无赖国家”身份的认同，但这也与朝鲜对安理会有关朝核危机系列决议的蔑视和违反密切相关。在某种意义上说，朝核问题是作为弱势的朝鲜要挟强势的美国的一种外交手段，朝鲜屡次违反其国际责任也是对美国单边主义或对美国“操纵”安理会和国际原子能等机构的回应。无论从冷战的历史还是从联合国相关决议的制定背景来分析，朝鲜对安理会决议的违反与美国的强权政治在朝核危机的外交博弈中是互为条件的。美国霸权主义及其对国际机制的控制在某种程度上导致了安理会决议的实施困境和朝美博弈的外交困境。

三、安理会与朝核危机的困境与化解

尽管安理会在维护国际和平与安全领域具有不可替代的作用，但是在美国强权政治的影响下，安理会决议及其实施有时难免陷入法理困境。首先，安理会相关决议的通过都与美国的动议密不可分，第１８７４号决议便是以美国所提出的草案为基础，它在很大程度上反映了美国的外交诉求；其次，这些决议的制定和实施体现了美国在核问题规制上的双重标准：美国对盟国发展核武器的行为采取默认的态度，甚至提供民用核技术与燃料，而对朝鲜这样“不听话”的国家却顽固地坚持“不能（让其）拥有包括民用在内的核技术”的论调，甚至威胁要进行军事打击。这说明美国所推动的核不扩散政策完全是根据自身利害关系而确定的。美国的双重标准无法使安理会施压以让朝鲜放弃核计划。同时，朝核危机也是两个意识形态极强和某种程度上政治宗教化的国家之间的较量，两国之间的外交斗争实际上隐含着朝美之间根深蒂固的敌视情绪和敌对思维，这便使朝美两国在双边博弈中无法实现其外交诉求。

在朝美外交博弈中，美国通过其话语霸权不断地妖魔化朝鲜，将其描述为“无赖国家”、“邪恶轴心国家”，从而使朝鲜在国际社会中日益陷入孤立。朝核问题完全是两个极不对称国家之间的外交博弈。无论在软实力还是在硬实力上，朝美都不可同日而语。在不对称的博弈中，弱国往往会诉诸于较为极端的手段，正如国际恐怖主义分子的策略一样。所以在这种不对称的双边博弈中朝鲜不得不采取较为极端的手段来达到其合法目的。发展核武器并不是朝鲜的真正目标，它只不过是用以要挟美国让步以保障其生存安全，在要挟不成的情况下，其发展出来的核武器对维护其国家安全也具有重大的战略意义。但是在经济全球化时代，与国际社会的隔绝和长期的经济封锁只会导致国家综合实力的衰退，反过来维护国家安全的军事实力和国内政权基础的稳定性也将削弱。因此，朝鲜最终将为其违背安理会决议的行为付出代价，这种代价是在“弱法”（国际法）中滥用其绝对国家主权的结果。其实，在国际社会中，国家主权的绝对性发挥是与该国的综合实力成正比的，当一个国家的综合实力超强时，这个国家就可能在内因的作用下违反国家主权平等原则而对外推行强权政治。

尽管美国是朝美外交博弈中的强势一方，但由于朝鲜外交博弈的不可预见性，美国无法通过正常的游戏规则与之对决。朝美两国在朝核问题上的博弈反映了国际法的一个现实困境。国际法的法理基础奠基于狭义的法理基础（即自然法视角下的或国内法意义上的法理）和现实的大国政治。朝美博弈在一定程度上是国际法两种法理基础之间的博弈。自然法的法理决定了所有法律的终极价值为正义（在国际法上也体现为主体之平等），而大国政治对于国际法的实施和秩序价值的实现发挥着重要作用，两者之间的平衡和互动才能增强国际法的实效性。国际法法理的双重性在联合国大会和安理会相互关系及其权力分配上得到了充分体现。人类法律的终极价值及其演进规律终将导致美国强权在外交实践中的困境。当美国单边主义主导着国际法的实施或某类争端解决时，法理或伦理上的合法性就会反弹，“合法性”（ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）就会挑战“合乎法律性”（ｌｅｇａｌｉｔｙ）乃至主导国际法的未来变革方向。国内法和国际法都是在自然法与实证法的辩证博弈中得以发展的。在国际社会中，当超级大国主导着整个国际法体系时，其他国家便会“揭竿而起”，从而再现国家之间的“自然状态”。

对于个案的朝核危机而言，美国的霸权政策必然诱使朝鲜发展核武器。朝核问题的实质是一个安全问题。如果得不到安全保障，朝鲜只有通过安全自保才能确保国家安全，而核武器是最具威慑力的安全自保手段。然而，如果朝鲜一旦得到了安全保障，美韩、美日军事同盟终将失去存在意义，美国将缺乏盟友以协助其霸权政治在亚洲的实践，这是美国所不愿意接受的。而朝鲜在没有得到安全保障前绝对不会放弃核计划，且朝鲜核计划的发展又势必威胁到国际核不扩散机制，其中最为脆弱的受害者便是美国，所以维系核不扩散机制以避免恐怖主义威胁是美国的核心利益和战略目标。朝美之间的外交博弈无法克服各自的困境。无论从国际经济秩序的非正义性上讲，还是从“文明冲突”的视角分析，应对恐怖主义的威胁是美国外交的核心战略，而拥有核武器的朝鲜是对其未来安全的极大威胁。美国推动下的经济全球化因国际性的贫富两极分化为国际恐怖主义的产生提供了温床，而美国在朝核博弈中的困境则有可能导致核不扩散机制的失控，其中最让美国无法应对的安全困境就是这两种趋势的重合。

在朝核危机升级的过程中，建立在互不信任基础上的外交博弈不可能导致双赢的结局。在“自然状态”下，人与人之间也互不信任，需要一个公共的强大的“第三者”即国家来摆脱“自然状态”。无论是国内社会的自然人之间还是国际社会的国家之间，主导性的争端解决方式在人类文明进程中由自助的双边行为（自然人之间的决斗和国家之间的战争）发展到中立的第三者（仲裁、斡旋与调停），然后再到公共的权力组织及其法律制度。也就是说，当自助的行为不能有效地解决争端时，寻求中立的第三方解决方法是其必然趋势，但其缺乏强制性的执行保障，于是最终具有一定强制力的公共机构及其所保障的法律机制成为了主导性的争端解决方式。同理，朝美互不信任，朝核危机的化解就必须依赖于第三方的保证，“六方会谈”机制便具有这种特性和功能。“六方会谈”机制具有双重性质，朝美以外的四国既是中间人，也是利益相关者。即使将来的“六方会谈”就朝核危机达成最终的解决方案，由于“六方会谈”缺乏制度上的实施保障，该争端的有效解决还是依赖于安理会以及相关的法律制度。为了改善朝美之间的互信关系，美国必须放弃其霸权主义外交政策，朝鲜恪守其国际义务，依照国际法规则进行双边的外交博弈。在国际法与国际关系的辩证互动下，相关国际法规则的遵守可以增强两国之间的政治互信，改善双边关系，并反过来又进一步推动善意履行其条约义务或制定新的条约。

四、结语

朝鲜半岛无核化涉及到东北亚地区安全，作为冷战的“活化石”，朝核问题也事关中国的国际安全保障，美日韩同盟实质上也是美国执行冷战思维遏制中国的重要链条，所以朝核危机的化解有利于中国获得更为安全的国际环境。同时，一个逐步融入国际社会并在经济全球化中日益发展的朝鲜也可以使邻国避免其落后与动荡所造成的难民问题。作为“六方会谈”的重要动议方和安理会常任理事国，中国是促进朝美双边关系向良性互动和国际法方向发展的关键推动力量。所以，无论从现实利益还是就国际机制的可能性而言，中国都有必要制定可行的对策以逐步化解朝核危机。朝核危机的困境根源于朝美两国的互不信任或主观上违反其国际义务，因此，中国应积极通过“六方会谈”机制来增强朝美之间的信任度，同时使朝鲜意识到与国际社会对立和违背国际责任的不利后果，从而使小国更多地利用国际法律机制来维护自己的切身利益；在安理会决议的动议与否决程序中，中国应坚持主权平等原则以增强安理会决议在正义价值上的合法性。以国际法的基本法理为基础来避免美国霸权主义或单边主义在安理会决议中的实践。就增强核不扩散机制的实效性而言，中国应通过《不扩散核武器条约》审议大会来制止美国谋求绝对军事优势的防务政策和单边主义军控政策，并逐步改变核不扩散机制内固有的不平衡和不公平，从而克服核不扩散机制的信任危机和实施困境。只有这样，才能彻底避免“核多米诺骨牌效应”对东北亚及世界和平与安全所带来的威胁，并使中国树立一个负责任大国的国际形象。

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