刘国瑞 | ​地方高等教育的迷局与出路

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作者简介：刘国瑞，辽宁教育研究院院长，研究员，主要从事高等教育管理、区域教育发展战略规划与政策研究。

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由省市属高校构成的地方高等教育，在推动经济社会发展上发挥了重要的历史作用，也肩负着不可替代的现实责任。面对当前复杂的形势，需要保持战略定力，坚定发展信心，直面现实问题，努力以创新思维和行动开创新的发展局面。

当前，一些省份的高等教育正处于迷茫之中。地方大学正处于十字路口，既面对着改革、发展、提高、稳定的重重压力，也承受着来自政府、社会、企业、家庭等各方面的质疑。面对复杂的迷局，需要理性认识地方高等教育的历史贡献与现实地位，着力创新理念和思路，努力开创新的发展局面。

一、如何看待地方高等教育的历史贡献与现实地位

正确看待地方高等教育的历史贡献和现实地位，应坚持三个基本认识。

（一）历史贡献无可替代

当举国上下强力推进创新型国家建设进程和享受世界第一高等教育规模大国的自豪之时，绝不能忘记或忽视地方高等教育的历史贡献。从高等教育自身来讲，地方高等教育为探索和丰富中国特色社会主义高等教育理论、道路和制度贡献了经验，没有过去十几年来地方高等教育的大发展，就不可能有快速实现中国高等教育大众化的局面。而从对经济社会发展的贡献看，地方高等教育为提高区域人力资源开发水平做出了重大贡献，这是可持续发展的坚实基础，也是从人口红利向人力资本红利转变的长远支撑；为保障和改善民生做出了突出贡献，极大地满足了人民群众接受高等教育的需求；为推动区域创新体系建设作出了重要贡献，没有地方高等教育的大发展，就不会有今天建设创新型国家的信心和基础。历史不容虚无，不能因今天快速变化的需求而出现的暂时不协调性来否定地方高等教育的历史贡献。

（二）现实地位无可替代

当前，地方高等教育正面临国家战略和地方发展的双重诉求。实施创新驱动战略、建设创新型国家，就要“牢牢把握科技进步的大方向、牢牢把握产业革命的大趋势、牢牢把握集聚人才的大举措”，就要正视几百年来国际经济中心转移的基本规律，以区域高等教育中心建设支撑区域科技中心建设，进而共同支撑区域经济中心建设；实现建设高等教育强国的战略目标，需要全国2500多所高校的共同提高和责任担当，“强是高原上造高峰，不是平原上插旗干”^［1］，地方高等教育是建设高等教育强国的重要基石；应对国内日趋激烈的省际竞争，实现区域经济社会科学发展，也必须重视和发展高等教育。地方高等教育事关创新驱动发展、社会民生改善、文化软实力提升、人力资本开发和区域战略的实施，是实现从资源、投资、出口拉动向创新驱动转变的坚强支撑。

（三）比较优势不可替代

每个区域的高等教育的发展道路和现实格局都是历史的选择，都留下了与经济社会发展互动的印记，这种印记本身就是不可替代的比较优势。以辽宁为例，高等教育毛入学率较高，规模发展的压力已经解决；本科存量资源大，院校发展水平比较均衡；学科门类齐全，研究生培养基础雄厚；若干重点指标居于全国中上游，具有较强的发展潜力；理工类学科实力较强，与区域产业结构衔接比较紧密；等等。辽宁拥有高出大多数省份的高等教育“高原”，这是最大优势和宝贵资源，强既体现在国内乃至国际竞争力上，更体现在与区域经济社会发展的协调性上。当我们仰望发达国家或发达地区时，也应低头面对区域的现实。对于地方来讲，最适切的才是最好的。

二、如何认识地方高等教育的问题和症结

（一）地方高等教育面临的问题

当前，地方高等教育所面临的问题不是单一的、线性的，而是立体的、复杂的，突出表现为三个交织在一起。

一是全国性问题与地方性问题交织在一起。从全国来看，外生动力主导发展、资源配置方式单一、大学治理能力较弱等是共性问题。从地方来看，各地区还面临各种个性问题，如一些地区经济不景气，财政支撑能力薄弱；国有企业所占比例较大，企业创新动力不足，校企合作难以深入，科技成果落地难；民营经济发展薄弱，投资体制畸轻畸重，办学体制多元化程度不高；受人口迁移的“马太效应”影响，地方高校集聚高端人才的难度加大等。

二是历史遗留问题与现实发展问题交织在一起。各地不同程度地存在一些历史遗留问题，如有些省份高等教育基础薄弱，补上短板的压力巨大；有些地区的高等教育结构深受传统经济布局的影响，面向现代产业转身的任务艰巨；有的省份划转院校数量多，地方财政的包袱沉重；有的错过了历史的机遇，未能抓住上个世纪末国家高等教育管理体制调整的机遇推进强校建设，造成了高等教育竞争力下降等。同时，各地还面临着发展中不断出现的新问题，突出地表现为面对快速变化的产业结构、产业革命的形势，学科专业结构调整和人才培养质量提高的跟进速度问题，管办评分离态势下地方政府治理方式创新问题，以及办学利益主体多元化形势下大学治理结构的调试问题。

三是社会性问题与教育自身问题交织在一起。走出象牙塔的大学越来越受到社会的影响，其面对的一些问题本质上是社会问题在教育中的反映，如大学生就业从根本上讲是经济社会发展问题，而不仅仅是大学的问题。另一方面，从大学自身来看，进入后大众化或普及化阶段后，规模扩大的空间缩小；新一轮重点建设时期，需要重新确定发展的引擎和资源配置的方式；外部压力增大与内生动力缺失交互作用，大学发展空间有限、发展动力不足等问题凸显。同时，大学面临着一系列潜在的或已经显现的风险。如生源总量持续下降，优质生源相对减少，高职院校招生计划完成不佳；大学毕业生就业创业能力和高校科技成果转化能力不高，政府、社会、企业、家长、学生不同程度地表现出不满意；政府财力紧张，社会投资办学积极性低下，家庭承受能力有限，高校可持续发展的能力面临挑战；大学内部管理日益复杂，招生、采购、基建、科研等领域的腐败现象叠出等。“不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险”^［2］，是地方政府和大学面临的重大任务。

当然，上述问题并非孤立存在的，而是犬牙交错、复杂多变的。如有些现实问题会沉淀为历史遗留问题，有些历史问题既可能因为发展而自动化解，亦可能因形势的变化而上升为矛盾的主要方面。问题的关键不是有多少类型的问题，而是如何科学理性地认识问题，既不过于悲观也不盲目乐观，既要掌控全局也要抓住重点，既要看清显性问题又要重视隐性问题，唯此才能抓准问题、破解问题。

（二）地方高等教育所面临问题的症结

导致上述问题的原因，固然有我国正处于增速换挡期、结构调整期、动力转换期和矛盾叠加期等客观因素，但因对发展规律的认识和运用上的不足而导致的短视功利和按经济思维抓教育等，无疑是不容忽视的主观因素，当下应特别关注的是两个问题：

一是科学发展观落实不到位。无论是在思想还是在行动层面，以人为本、统筹兼顾、全面协调可持续的发展观，在高等教育领域都还未得到有效落实。重点建设工程的部门分割催生了大学工作的碎片化，割裂了大学各项职能之间、各项工作之间乃至学科之间的内在联系，大学的整体性受到影响；扭曲的政绩观诱发了地方建新校的冲动，加剧了区域高等教育的结构性矛盾；划一的评价导向误导了大学的发展观，加重了经费负担，加大了财政依赖；中央层面的拉力与省级层面的压力相结合，加剧了大学的功利色彩；教育促进代际流动的功能被放大，社会对高等教育寄予过高的期望。社会问题传导到教育，经济压力、民生压力迁移到学校；政府的责任下移，社会的责任横移，企业的责任上移，大学身负重压、不知所措。人才培养、科学研究、学科建设、队伍建设都有不可违背的客观规律，但当这些规律面对“数字指标”和“形象工程”的迷恋和追逐时，显得那样的苍白无力，甚至成了思想保守、行动乏力的代名词。过强的功利要求导致大学过重的负担，也加剧了大学的异化，一些大学越来越像一个权力主导的行政机关、一个利润驱动的企业、一个“唯项目论”的科研机构。

二是治理体系和治理能力薄弱。“政府对高等教育的管理不应在大学运行过程和具体环节上，更不应该在大学日常事务上，而应在调控大学内外部的宏观关系上，在高等教育的方向和质量标准上。”^［3］但现实状态是，一方面，管办评分离落地艰难，一些地方政府口中喊着放管服结合而实际上强化了对大学的微观干预；另一方面，在政府应发挥主导作用的高等教育战略管理层面，既无科学的总量规划，也无有力的结构控制，存量调整进展缓慢，增量布局低效混乱。缺乏有效的分类管理，大学发展趋同的外部致因持续强势；缺乏有效的调控机制，绩效考核的理念与价值存在偏差；缺乏充分的大学自主发展空间，大学作为政府附属物的效应不断强化。

三、如何理性认识大学与经济社会协调发展的逻辑

教育是经济振兴的希望，但不是万能的救世主，需理性认识高等教育与经济社会协调发展的内涵。

（一）大学的发展必须恪守基本逻辑

一千多年的大学发展史表明，“为了生存并产生影响，大学的组织和职能必须适应周围人们的需要。它必须像社会秩序本身一样充满活力和富于弹性”^［4］。“大学既不能远离社会，也不能完全消融在社会之中，大学应当和外界社会保持适当的距离。”^［5］但现实中，“就大学处理与社会的关系而言，存在着把社会欲求混同为社会需要的迷失，主动或被动地丧失大学的理性判断”^［6］。大学既要增强适应社会需求的张力，亦要增强保持自身本质属性的定力；既要提高服务社会正当需求的主动性，亦要保持抵御不合理欲求的韧性。协调是发展两点论和重点论的统一，是发展平衡与不平衡的统一，是发展短板和潜力的统一^［7］。当下，我们需要深度思考和破解两个问题：如何协调企业追求利益的功利性与高等教育作为准公共产品所具有的复合属性的冲突；经历了大扩张后的地方大学是否需要休养生息。

（二）教育发展与经济增长并非直接的线性关系

教育促进经济社会发展需要必要的转换过程。从人力资源转换为人力资本，需要社会再造的过程，毕业生需要适宜的环境和经验积累才能成长为实用的合格人才；提高原始创新能力必须重视基础研究，知识发现需要中间环节才能转化为技术产品；文化需要转换为大众的认知符号，才能跳出精英阶层，才能发挥更广泛的作用。滞后性是高等教育的本质特性所决定的，大学的适应性亦应是就大学的整体功能与经济社会的系统发展而言的。不存在绝对的适应，也不存在永远不变的适应。产业结构变动的复杂性与教育结构的相对稳定性之间的矛盾将是长期的客观存在。

（三）引领、伴生、跟随^［8］是高等教育与经济社会协调发展的三种基本状态

从高等教育的功能及其作用机制来看，高校在知识创新、文化创新上要发挥引领作用；在学科专业结构调整和人才培养模式改革上，应与产业结构调整升级保持伴生关系；而在体制改革上，必须紧跟经济、政治、科技、文化体制改革的进程，单兵突进只会形成“孤岛效应”。这三种基本状态是符合规律的客观存在。违背规律，畸重畸轻，拔苗助长，只见树木不见森林，只会破坏高等教育的整体性和协调性，并最终会危及高等教育对经济社会发展整体效力的发挥。

四、如何更好地推动省域高等教育科学发展

当前，对高等教育形势和阶段性特征需要有两个基本判断：一是全国高等教育发展正经历阶段性转换，推动高等教育发展转型是新常态下我国高等教育改革发展面临的重大任务。一千余年来，世界高等教育已经经历了制度固化、功能拓展、外延扩张和内涵发展四次大的转型^［9］，而中国高等教育正在经历第三、四次转型的叠加期、压缩期（一些省份面临规模发展与内涵提升的双重压力），转型的需求更为迫切，任务更为艰巨。二是在经历了十多年的调整后，地方高等教育向内涵发展转型的布局已经基本完成，正在进入实质性提升阶段。

挑战包含机遇，困境孕育着希望。“机遇不会等待我们，问题也不会等待我们。”^［10］面对迷局与困境，应“因势而谋，因势而动，因势而进”^［11］，坚定发展信心，直面现实问题，大力推进发展理念和发展方式的转变，开启改革的破冰之旅，重塑地方高等教育的辉煌。

  （一）践行新发展理念

“教育理念对于高等教育发展进程的影响是深层次和全方位的，历史上每一次高等教育发展方式的转变,就意味着以新的理念和视角重新审视教育发展,以新的范式认识和重构教育体系,以新的方式重组教育活动。”^［12］新时期，优化发展理念，就要在灵魂深处树立践行创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的自信和自觉，摆脱“速度情结”和“换挡焦虑”的思维定势，以创新和开放为发展动力，使高等教育与国际潮流同行、与经济社会发展同步；以协调为着眼点，实现服务国家与服务地方、服务经济社会发展与服务人的全面发展的统一；以绿色为价值选择，实现尊重规律与创新模式、面对现实与着眼长远的统一，推进高等教育的可持续发展；以共享为落脚点，把服务人的全面发展落到实处。

（二）提高省统筹高等教育能力

习近平总书记指出：“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望。”^［13］战略管理能力是省统筹水平的重要标志。面对复杂的形势和激烈的竞争，只有不断提高战略管理水平，才能在竞争中立于不败之地，才能实现可持续发展。

提高省级战略管理能力，应着力抓好三个方面的工作：

一要着力推进统筹规划、分类管理、重塑体系、科学布局工作。在总体控制上，要通过编制科学的区域高等教育总体规划，合理控制院校数量，科学确定发展的结构性重点，引导区域内高校形成合理布局，实现分类管理和特色发展。在资源整合上，除少数必要且有成型的方案可以采取并校方式外，更多的应采取联盟的方式，这比合校更稳妥、更可操作、更低风险、更高效益。在层次布局上应因地制宜地选择层次结构优化的最佳模式，整齐划一的宝塔型结构既不符合各省的具体实际，也不符合全国高等教育整体发展的战略需求。在区域布局上，应重视围绕经济圈、经济带优化高等教育布局结构。在学科布局上，应坚持错位布局、特色发展。总之，要重构省域高等教育结构体系，在实现高等教育体系内在合理性的基础上，增强整体的外在适应性，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

二要全面推进多层次的转型。转型不仅仅是哪一类高校的任务，而是新常态下高等教育的全局性问题；转型也不仅仅是高等教育的局部调试，而是涉及理念、制度、战略、模式的系统工程^［14］，是高等教育结构体系和制度体系的再造。

三要分层次推进地方一流高等教育建设。正如建设世界一流中国高等教育必须扎根中国大地、体现中国特色一样，各地亦应在学习借鉴发达国家、发达地区经验的基础上，立足地方实际，统筹“双一流”建设和高水平大学建设，以省级层面的“双一流”支撑国家层面的竞争；将一流专业建设纳入重点建设计划，着力打造具有区域特色的一流本科教育、一流高职教育。

（三）坚持教学改革的核心地位

推动地方高等教育科学发展，必须尊重规律，切实按规律办事。“当前来讲，回归和坚守，比改革更重要”，应该“回到大学应该担负的使命，回到大学应有的状态”^［15］。某种意义上讲，回归大学的本源就要坚定不移地回归以教学为中心。据美国未来学家雷·库兹韦尔推测，到21世纪末，“我们会看到提前两万年的进步，或者是20世纪成就的1000倍”。“以现在的水平，只用25天就可能经历一个世纪之久的进步。”^［16］以传授知识为主的传统教育模式必将面临革命性的变革。无论是传统的人才培养模式还是过于功利性的改革，都是无法从根本上适应快速变革的科技革命和产业革命对人力资源能级结构需求的。深化人才培养模式改革不能头痛医头，必须是一个系统工程，“战略上坚持持久战，战术上打好歼灭战”^［17］，保持定力，久久为功。为此应着力抓好四个方面的基本工作^［18］：一是统筹服务经济社会发展与服务学生发展；二是坚持尊重国际人才培养的共同逻辑与尊重我国的特殊国情相结合；三是抓住课程体系建设与教学方式创新两个关键；四是建构政府、大学、社会协同的质量保障体系。

（四）推进高等教育供给侧改革

高等教育供给侧改革绝不是对经济供给侧结构性改革的盲目跟随，而是内外部因素综合作用的必然选择，是新常态下高等教育与经济关系的新调试，是市场经济条件下供求关系变化的必然反应，是高等教育大众化高级阶段矛盾转换的应然选择。

高等教育供给侧改革不能简单套用经济模式，须尊重高等教育规律，尊重高等教育事业既超前又滞后的特殊性，坚持服务经济社会发展与服务人的全面发展的统一，坚持将人才培养改革作为供给侧改革的根本任务；把握高等教育的系统性以及教学、科研、社会服务的联动关系，注重研究型、教学科研型、应用型高校的分工与合作。

高等教育供给侧改革是一场系统性的改革，必须以发展理念转变为前提，以结构调整为关键，以培养模式改革为核心，以国际化、信息化为重要推力，以治理结构的改革为保障，坚持立足当前与面向未来、结构调整与质量提高、通识教育与实践教育、全面提高与突出重点以及统筹规划与分类指导的有机结合。

要着力做好教育的加减乘除。“在政策上作出前瞻性安排，加大结构性改革力度，矫正要素配置扭曲，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率。”^［19］以招生计划和资源配置为调节杠杆，积极推进学科、专业的淘汰、合并、增设、扩大等工作。围绕产业集群、产业链，着眼于人力资本的能级结构建设，实现教育结构优化从平面向立体转变。

要积极建构政府与高校的协同机制。政府是供给侧改革的推手，要做好搭台子、建机制、给条件工作。大学是供给侧改革的实施主体，须主动面向市场、面向社会、面向企业，转模式，提实效。

  （五）提升教育治理现代化水平

治理体系和治理能力现代化既是地方高等教育科学发展水平的重要标志，亦是科学发展的关键性制约因素。提升高等教育治理体系和治理能力现代化水平，要从政府和学校两个方面入手。

一要切实解放大学生产力，推进放管服结合，把管办评分离落到实处。现行的治理模式，既没有建构好促进大学良性竞争的机制与环境，又有意无意地漠视了大学竞争的客观存在。“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”^［20］校企合作、协同创新中的政府包办、拉郎配式的联盟与合作，既脱离了利益主体多元分立的现实，也不符合大学发展规律。要着力建构外生压力与内生动力相结合的运行机制。政府应立足保基本、抓重点、立导向、优环境，依法界定行政权力发挥的作用边界，依规律调整行政权力发挥作用的方式。努力形成政府管住应管的、学校做好该做的、社会补上需补的，政府不越位、学校不缺位、社会不错位，形成政府健全激励约束机制、学校完善自主发展机制、社会建立回馈补偿机制的协调格局。

二要着力加强大学自身的治理能力建设。当今时代，大学内部的权力结构与利益格局已经日益复杂化，“大学演变成充满着多种利益冲突、同时充满着多种权力制约以致难以用单一维度进行简单衡量的多元化机构^［21］”。加强大学治理能力和治理体系建设，对于大学的生存与发展越来越重要。当下应注意以下三个问题：一是理性看待现阶段大学章程的作用。受改革主体不明、动力衰减、利益固化、规则制度缺位等原因的影响，高等教育综合改革进入了进退咬合、反复拉锯的“深水区”^［22］。大学章程的价值在于能落地、能保障大学健康发展，在配套改革尚未到位的情况下，既不能对大学章程的实效性期望过高，更要防止流于形式。二是正确处理学术权力与行政权力的关系。任何权力都是有边界的，都应受到制约。因而，也不会有绝对的学术自由和大学自治。现实状态下，大学学术权力既有扩大的必要性，也有需要规范和制约的现实性。改革不是简单地扩大学术权力，关键是要建立和完善行政权力与学术权力既有协同又有制约的平衡机制。三是正视大学内部权力结构和权力关系的新变化，如学生、合作办学方等利益主体的权力属性、表达方式、作用机制及其制约关系等。

（六）建构双轮驱动机制

全球化与信息化交互作用，正在引发各个领域的深度变革，对于高等教育来讲既是严峻挑战也是历史机遇。建构国际化、信息化双轮驱动的机制，是地方高等教育实现快速健康发展的有效路径。

要更加准确把握国际化趋势，抓住国家扩大对外开放的契机，做好统筹规划，系统推进各层次高校的国际交流与合作；紧密结合“一带一路”建设的需求，设计好国际化的载体，增强交流与合作的针对性；准确把握国际化的新态势，充实合作与交流的内涵，创新交流与合作的模式，提升国际化的水平与实效性。

要高度重视信息技术的冲击和挑战，顺势而为，创新有为，趋利避害，积极探索互联网+教育的新业态、新模式，积极拓展服务领域，创新发展模式，推进人才培养模式改革，大力推进智慧校园建设，努力走出新的发展路子。

参考文献：

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本文原载于《现代教育管理》2016年第10期