第328期｜汪世荣：提升基层社会治理能力的 “枫桥经验”实证研究

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编者按

 最高人民法院将传承创新“枫桥经验”纳入了2018年司法改革工作要点，要求各级人民法院大力弘扬“枫桥经验”，不断健全完善多元化纠纷解决机制。这不仅是人民法院深化司法体制综合配套改革必须坚持的重要方面，而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。《法律适用》在最高人民法院李少平副院长撰文“传承‘枫桥经验’创新司法改革”的基础上，组织“新‘枫桥经验’与多元化纠纷解决机制”特别策划，约请专家和法官对新时代“枫桥经验”的实践创新和理论提升进行探讨，为人民法院推进多元化纠纷解决机制建设，参与基层治理提供理论支撑。公众号将陆续刊发“新‘枫桥经验’与多元化纠纷解决机制”特别策划的文章。

 提升基层社会治理能力的

“枫桥经验”实证研究

  西北政法大学校长助理   最高人民法院司改办副主任  汪世荣

摘   要

治理能力提升是基层社会治理现代化的关键环节。基层社会治理能力研究涉及到规划治理目标，生成治理结构，建立运行机制，制定行动路线、行动方案，监督治理过程，明确评估标准并组织对实际效果进行评价，回溯治理目标，实现善治结果，等等。“枫桥经验”基层社会治理能力的显著提升，为中国基层社会治理现代化提供了宝贵的实证案例。在基层社会治理现代化过程中，基层司法融入、参与、推动基层社会治理，积极发挥基层治理现代化作用，成为了必须面对的课题，值得认真研究和回答。

关键词：  “枫桥经验”　基层社会　治理能力　提升途径

基层社会治理是整个社会治理的核心，“治国安邦，重点在基层、难点在乡村、支点在社会”“基层社会是社会治理的关键支撑，是国家治理的重要基石”。〔1〕2017年6月12日中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社会治理的意见》指出：“城乡社区是社会治理的基本单元”“实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社会治理体系和治理能力现代化”。基层社会治理的现代化，需要认真总结、归纳和提炼中国的实践经验，基层社会治理的能力提升是实现治理现代化的基础：“中国政府在使用治理相关话语时，一方面主张加强市场和社会组织等多元行动者对公共事务的参与，另一方面特别强调政府对政府以外行动者的主导和支配作用，这更接近于西方话语中以国家为中心的治理学派观点。基于中国社会的高质量实证研究，有助于进一步推动治理理论的发展和深化”。〔2〕不仅如此，基于中国社会的实证研究，还是推动中国治理实践，尤其是基层社会治理实践的重要途径。作为基层社会治理样本的“枫桥经验”，在55年的发展历程中，围绕治理能力提升进行了大胆的实践和探索，取得了显著的效果。“枫桥经验”治理实践中，治理体系的规划能力、治理结构的生成与运行能力、治理过程的监管能力、治理效果的评价能力和治理目标的回溯能力，构成了完整的治理能力体系。多元主体、多元参与、多元文化、多元价值、多元规则、多元评价是“枫桥经验”的显著特点，发挥各类社会主体、所有社会成员的积极性、主动性、创造性，形成合作共治的科学治理体系，切实提高治理能力，是基层社会治理现代化的必然要求。实现政府决策科学化、社会治理法治化、社会服务高效化，进而实现基层社会治理现代化。基层司法在基层社会治理中的作用必须加强，基层社会治理能力的提升，必然要求基层司法能力提升，适应基层社会治理现代化的客观需要。

  一、治理体系的设计能力

基层社会治理体系的设计能力实际是党委组织策划动员领导和政府公共服务供给能力的总称。设计出一个科学合理的治理体系，制定出符合实际的行动策略，完成顶层设计，谋篇布局，是实现有效治理的逻辑前提。“今后创新基层社会治理，需要积极转变执政理念，推进整体性治理，高度重视顶层设计、深化综合治理、坚持依法治理”“形成党委领导下多方参与、互动协作、共同治理的运行机制和制度体系，实现民心在基层凝聚、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展，这对于维护基层社会稳定，加快基层治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。”〔3〕规划基层治理体系，提升治理能力，才能有效推动治理实践，只有实现了治理体系和治理能力的现代化，才能实现良好的治理效果。

规划基层社会治理体系涉及到两对关系：一是政府管理和基层群众自治的关系，即政府他治和基层群众自治的关系，保证多元治理主体有序参与，调动各个方面的积极性，发挥各自的主动性。二是政府管理和行业自我管理的关系，即政府他治和行业自治的关系，加强政府服务管理的基础上，推动行业自我管理，实现行业标准的建设和执行，提升行业管理水准。将社会自治作为基层治理现代化的基础，在我国目前的社会政治生活中，社会自治“主要形式表现为城乡居民自治、社区自治、地方自治、行业自治和社会组织的自治。社会自治对于发展社会主义民主和维护国家长治久安有着深远的意义。社会自治是人民群众当家做主的最直接形式，是社会主义民主政治的基础，是还政于民的现实途径。社会自治可以最大限度地激发公民的社会责任，提高公民的参政积极性，增强公民的社会责任，提高公民的治理能力，塑造公民的政治认同和社会团结。社会自治还可以大大减轻政府的社会管理负担，降低政府的行政成本，减轻政府维护社会稳定的巨大压力。因此，我们一定要站在实现社会治理现代化的高度，坚定地推进基层社会自治。”〔4〕

诸暨市通过“治理模式”的提出，打造“枫桥经验”升级版，提升基层社会治理体系的设计能力。模式的形成是基层社会治理制度化、规范化的体现，也是对治理理念、内容、方式和效果的总结和提炼。模式的提出、优化，是一个动态的不断实践的过程。因而，模式的形成是基层治理发展进程中的标志性事件，科学有效的模式一旦形成，对改进和完善基层社会治理具有引导和示范作用。在正式文件中，诸暨市先后提出了三种不同的关于基层社会治理模式的表述，对其进行分析、讨论，形成符合实际的、规范合理的表述，才能有效开展基层社会治理的实践。

（一）全方位、多要素、过程性的治理模式表述

《诸暨市委、市人民政府关于深化“平安诸暨”建设的实施意见》提出了强化“源头治理”“综合治理”“系统治理”“依法治理”的工作任务，指出：“依托传统管理格局，以基层网格为管理单元，以信息化手段为基础支撑，以长效责任机制为关键环节，推进‘网格化管理、社会化服务’。实施城乡管理、社情民意、公共安全、应急处置、平安创建‘一张网’工程，各级干部包片管线驻村相结合，一网多用、一格多员、一员多格，努力形成城乡统筹、各方联动、源头治理、服务优化、动态管理的基层社会治理新模式”。

这一表述侧重5个方面的因素：城乡差异因素、主体合力因素、治理策略因素、重点突破因素和具体操作因素。注重整体性推进，将基层社会治理定位为全方位治理、系统性治理、目标治理。追求公平结果，通过解决突出的问题和矛盾，实现基层社会治理所追求的和谐、稳定目标。

（二）改善核心要素、核心环节和核心方式的治理模式

《诸暨市委关于创建发展“枫桥经验”全面深化法治诸暨建设的意见》提出：“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，丰富深化‘枫桥经验’的法治内涵，提高社会治理法治化水平。强化法治、德治、自治‘三治合一’，深入开展法治县（市、区）、民主法治村（社区）等创建活动，加强基层带头人队伍建设，提高基层干部依法治理能力，发挥乡规民约的积极作用，引导社会力量有序参与社会治理， 探索‘党员干部示范+法治建设（含村规民约）+群众路线+乡贤文化引领’的基层治理新模式”“着力健全有序参与、议事协商、民主监督等各类基层民主制度，充分发挥居民在基层治理中的主体作用。”

这里，同样是“基层治理新模式”，强调的却是示范、制度、工作路线和引领等核心环节。其中，党员干部的作用主要是示范，制度建设的关键是村规民约等自治规范，群众路线是基本的工作方法，乡贤文化是引领社会风尚的主要载体。 这种模式注重操作性， 是对基层社会治理独特方式的描述和说明。

（三）路径、手段和目标相互协调的治理模式

诸暨政法委提出了“五治一体”社会治理新模式：提出了“共治、法治、德治、自治、善治”为内容，“五治一体”的基层社会治理体系，打造“枫桥经验”升级版，为全省乃至全国基层社会治理体系和治理能力现代化提供诸暨实践、诸暨样板、诸暨经验。具体思路是：“共治为要，法治为本，德治为先，自治为基，善治为上。”〔5〕

这里对基层社会治理模式的定位，强调了体现治理主体多元、政府和基层群众治理方式各有侧重、价值体现和目标追求具有特殊性等。其中， 治理主体、治理方式和治理价值、目标等核心要素，构成了基层社会治理模式的主要内容。

（四）“枫桥经验”基层社会治理体系的形成标志

诸暨市的实践表明：虽然中央层面和省级层面的顶层设计十分重要，但以县域为单位的治理，更加具有针对性和可操作性。《诸暨市委办公室、政府办公室关于坚持发展“枫桥经验”推进乡村治理现代化的实施方案》提出：“加快建立整体联动的基层社会治理组织体系、立体化的社会治安防控体系、全覆盖多元化的社会矛盾化解体系、向上向善的乡村文化价值体系、普惠化的法律服务保障体系”。由此可见，基层社会治理组织、社会治安防控、社会矛盾化解、乡村文化价值、法律服务保障等5个方面构成了“枫桥经验”的基层社会治理体系。

五大体系均有独特的定位，具有各自的功能和作用。其中，组织体系建设是基层社会治理的关键，只有组织健全并且有效发挥作用，基层社会才能得到良好治理。组织体系既包括党政部门和机构，也包括社会组织和自治组织等机构。社会治安防控体系包括人防、物防、技防和心防（心理防范和指导），构建立体化、互补性的社会治安防控体系，才能及时化解各类风险。矛盾纠纷多元化解体系，包括多主体、多手段、多规则的途径，实现矛盾纠纷的“全息”解决：“社会治理侧重于纠纷的化解和预防，不仅对当前的矛盾和冲突进行针对性地‘治疗’，还要强调纠纷的‘全息’，即最大限度和最彻底的整体性，‘理顺’和‘修复’纠纷中受损的社会关系，彰显了其化解与预防并重的特征。”〔6〕公共服务体系，覆盖面宽，收益面广，尤其法律服务保障要体现普惠特点，追求公平公正目标，不能因为经济原因导致公民的基本权利“打折扣”。乡村文化价值要有明确的向上向善取向，通过丰富、多样的方式来实现。

二、治理结构生成与机制运行能力

诸暨市明确提出了基层社会治理体系的内涵，提出并优化了基层社会治理体系的基本要素，注重发挥基层社会治理体系整体优势的作用。基层社会治理体系是一个不断探索和完善的过程，科学合理的治理体系，需要经过实践才能得到确立。理论和实践的结合，是基层社会治理体系形成的基本途径。

（一）形成党政领导、综治协调、部门负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理结构

十九大报告关于加强和创新社会治理，要求建立“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障”的社会治理体系。诸暨市政法委结合基层实际， 提出了“党政领导、 综治协调、 部门负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理结构体系。〔7〕《诸暨市委办公室、市政府办公室关于加强镇乡（街道）“四个平台”建设完善基层治理体系的实施意见》提出了政府提供健全完善的管理服务体系的内容，对5个方面体系提出了重要的补充：“按照省委、绍兴市委的工作部署和要求，围绕推进基层治理体系和能力现代化，认真落实简政放权、放管结合、优化服务改革要求，统筹市、镇乡（街道）条块力量，优化行政资源配置，推进运行流程再造，着力构建权责清晰、功能集成、扁平一体、运行高效、执行有力的镇乡（街道）管理体制和机制，形成‘部门主建、镇乡主管、平台主战’的工作格局，全面提升镇乡（街道）社会管理和服务群众水平，全面提高群众获得感和满意度。”明确提出四个平台建设任务，即综治工作、市场监管、综合执法和便民服务。

“四个平台”建设是“枫桥经验”基层社会治理的重心。其中，“综治工作平台”承担社会综合治理、维护稳定、平安建设等功能，工作任务包括：创新发展“枫桥经验”将矛盾纠纷化解在基层，加快推进信息治理提高事件受理、流转、交办、反馈能力，建立完善矛盾联调、治安联防、事件联处、问题联治、平安联创“五联”工作机制。“市场监管平台”承担面向企业和市场经营主体的行政监管和执法功能，工作任务包括：实现基础信息共享，提升市场监管实力，规范事中事后监管。“综合执法平台”承担一线日常执法巡查和现场监管功能，工作任务包括：统筹行政执法资源，落实执法信息公开，建立联合执法机制。“便民服务平台”承担基层公共服务和便民服务功能，工作任务包括：拓展窗口服务功能，提升便民服务质量，推行清单式管理。

“四个平台”建设极大整合了镇乡政府的力量，避免传统管理中存在的条块分割、推脱扯皮、职责混乱、效率低下等弊端，发挥合作治理理念，实现服务效果的最大化。

（二）建立健全科学有效的基层社会治理运行机制

基层社会治理体系从其所涵盖的范围上，包含了基于合作治理思想的基层社会治理中党委、政府、基层群众分工协作、共同参与的三类主要事项：党委规划领导事项、政府服务事项和群众自治事项。党委、政府事项已如前述，群众自治事项又包括自治组织管理规范体系、村（居）自治制度规范体系、矛盾纠纷化解体系、村（居）文化道德建设体系、公共环境卫生治理体系等。

三种事项均有其各自的运行机制，群众自治事项的运行机制另文论述，诸暨市优先建立了党委领导事项和政府服务事项的工作机制， 主要有：“四前工作法”“四先四早工作机制”“三项机制”“两网”支撑机制等。其中，“四前工作法”指“组织工作走在预测前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”。“四前工作法”将党委领导作为基层社会治理的首要环节，作为基层社会治理的前置条件，形成了“枫桥经验”基层社会治理的独特内容。“四先四早工作机制”指“预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感问题早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理。”三项机制包括：统筹协调机制、工作闭环管理机制、条快力量融合机制。两“网”支撑包括深化网络化管理，建立全科网格；依托“互联网+”推动智慧治理。

科学有效的基层社会治理运行机制， 保证了基层社会治理中问题从源头得以解决， 矛盾纠纷“化早、化小、化苗头”。作为治理策略，“枫桥经验”治理运行机制有效减小了成本，减轻了治理难度。防微杜渐式的治理运行机制取得的良好结果，就是最大限度实现了社会和谐有序。

（三）通过综合治理实现效益最大化

基层社会治理事项的广泛性和复杂性决定了必须实行综合治理，在科学划分治理事项范围，明确各类主体的责任的同时，综合协调是实现治理效果的关键。综合治理追求的是治理的整体性：“需要在治理实践中坚持以人为本、服务为先，注重关口前移、源头治理，把解决民生问题、提高服务水平作为出发点和落脚点，以人民满意为根本标准，以群众工作为基本方法，从源头上、根本上解决社会领域的各种问题，促进社会长治久安。”〔8〕只有通过综合治理途径，加强综合协调、组织保障、财政支付，才能实现治理效果最大化。

“四个平台”中，综合治理工作中心发挥着整体协调作用。枫桥镇综治工作中心的职责是：1.贯彻中央和上级社会管理综合治理委员会指示精神，制定本辖区社会治安综合治理工作计划、方案、措施等，并负责组织实施。2.及时排查治安混乱地区和突出社会治安问题，组织、协调有关部门开展社会治安、公共安全整治专项活动和重点专项治理工作。3.组织开展矛盾纠纷综合排查工作。切实承担牵头责任，充分发挥公安、司法、信访等部门在联调工作机制中的作用，预防和减少重大矛盾纠纷和群体性事件的发生。4.协调开展基层平安创建活动。巩固与深化平安村、 社区、 企业、校园、医院、市场、矿山、路段、校区、工区（工地）、园区、景区等平安创建工作，落实长效管理。5.组织、协调有关单位抓好流动人口服务管理、预防青少年违法犯罪、归正人员安置帮教、社区矫正对象监管、“两新”组织服务管理、“网络化管理、组团式服务”等工作。6.加强治保委、调解委和群防群治队伍建设，健全制度，加强培训，提高素质。7.认真作好本辖区各部门、各单位社会治安综合治理目标管理签约、检查、考核工作，对工作成效明显的进行表彰奖励；对存在问题的监督落实整改措施；对发生严重危害社会稳定重大问题的，严格执行领导责任查究和社会治安综合治理一票否决。8.深入开展综治理论研究工作，着力探索解决影响社会稳定和社会治安的深层次问题。9.办理上级交办的有关社会治安综合治理工作的其他事项。

“综治工作平台”的主要作用是通过加强党委的领导作用， 使各类治理主体之间相互协调、配合，形成合力。综合治理方式的实现途径只能是党建引领，发挥党组织的先锋、模范作用。中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，与基层社会治理的善治目标完全契合。

三、参与决策和实施监督的能力

参与重大事项的决策和监督实施能力，是指村民（社区居民）参与村（居）事务管理并监督村级（社区级）自治组织管理活动等能力的总称。充分发挥各类自治组织的作用，尤其是村民委员会（居民委员会）在村级事务管理中的作用，前提是村民的决策参与权能够得到保障。村落、社区是公共生活的基础单元，在充分发挥政府服务的同时，提高基层群众自治组织的自我管理能力，落实民主决策、民主管理和民主监督的作用，发挥主人翁作用。

（一）“三上三下”民主治村

民主决策是基层群众自治制度的核心和关键，基层群众民主决策的法定形式是村民代表大会，是人民代表大会制度在基层的延伸，是基层群众决定村级事务的主要途径。民主决策的范围应当通过村民代表大会组织办法予以细化。枫桥镇党委开展基层治理综合标准化和“两网融合”等国家级、省级试点，建立矛盾诉求甄别疏导机制，建设村规民约和村史家训体系，大量培育社会组织，全面推进全科网格，实行民主治村。

枫源村在全诸暨市范围内率先实施了“三上三下”民主决策制度，该制度是枫源村对村务决策机制的大胆创新，具有民主治村的典型意义。在2008年5月的一次民主恳谈会上，“三上三下”机制应运而生。从具体的实施程序来看， 该制度共包括了4个大的步骤， 也可再细分为8个小的步骤，通过这8个小步骤依次实施最终完成村务的决策和公开。在该制度的4个大步骤当中，村两委会都发挥着鲜明的引领作用。

“一上一下”主要起到收集议题的作用，“二上二下”的作用是酝酿方案，“三上三下”的作用是审议决策，最后再将表决结果和实施情况公开。即：“一上”是指首先由党员、村民代表和群众意见建议，然后在此基础上由村两委会集体研究讨论，并提出议题。“一下”是指党员、群众针对两委会的议题提出意见建议，在这个过程中两委会成员、村民代表和村民小组长等要入户采集村民的意见。“二上”是指村党支部提前3天将议题通报给村两委班子成员酝酿,然后组织召开村两委会议进行商议,对意见分歧较大的事项,根据不同情况,采取举手无记名投票等方式表决,按照少数服从多数的原则形成商议意见。“二下”是指召开民主恳谈会和党员议事会，并请法律顾问对再修订后的建议方案进行论证。“三上”是指将论证后的方案交由村两委会讨论，并由党员大会审议，会前应把方案送交全体党员。召开党员大会审议时,到会党员人数须占应到会党员数的一半以上,审议事项经实到会党员2/3以上同意并签字后形成审议意见。“三下”是指如论证后的方案经由村党员会议审议通过，然后按照《村民委员会组织法》等有关法律法规,在村党支部的领导下,由村委会主持召开村民代表会议表决。表决事项必须经全体村民代表或到会村民半数以上通过无记名投票的方式同意方可通过。

诸暨市政法委提出了基层社会治理示范点建设方案，以“四个三”为内容，提升、培育基层群众自治水平，即创建三个项目：孝德示范村、民主法治村、美丽精品村。搭建三个平台：文化礼堂、乡村客厅、村民服务中心。完善三个机制：村规民约自律机制、模范家庭评定机制、先锋党员评议机制。建立三个组织：“红枫”党员义工队、乡贤议事会、“老娘舅”调解会。〔9〕

民主治村的实施，通过细化的群众自治事项，汇聚群众智慧，搭建治理平台，实行民主决策，保证良好治理效果。

（二）“党务、村务公开”接受监督

“枫桥经验”关注公共领域的问题，注重社区发展，通过营造开放包容的文化环境，提高村民参与规则治理的能力、监督公共权力的能力、决策决断的能力等。倡导协商、谈判，提高交涉能力。激发村（居）民协商、谈判并参与公共治理的兴趣和热情，满足参与需求，推动社会文明、进步。

主人翁意识是群众参与社会治理的基础，是实行民主政治的先决条件。民主意识的培养需要细处着手，远处着想。不断实践，不断探索，不断总结，不断提高，民主意识的培养是一个循序渐进的过程。

民主监督是民主治村的重要方面，其方式包括两个方面，一是专门组织村级事务监督委员会代表村民实施监督，二是社会监督，通过社会舆论、新闻媒体的监督等等。监督的手段包括议案、罢免、批评等等，民主监督是民主政治的显著特征。民主监督评议干部是基层民主监督的核心内容。

（三）“四不”承诺系统治理

诸暨市全面开展党建显性工程，开展市镇干部“进村赶考”专题活动，持续开展“返乡走亲”和“民情大走访”活动。

为了从源头解决问题，实行系统治理。诸暨市实行村干部选举、任用的“四不”承诺制度，实行创业承诺动态公示制度、村主职干部实绩考核制度和村干部问责办法。“四不”承诺即不承包涉及本村所有项目、不违规干预和插手本村工程建设、不违规发展党员、不履职就辞职。承诺不仅明确，而且向社会公开，接受监督。

另外， 村监会的规范化建设也为民主监督创制了良好的条件和环境。村监会在民主监督基础上，创造性进行专业化建设，引进专业力量，有效提高了监督的效果。

 四、治理效果的评价能力

“由人民来评判”要求基层社会治理中必须重视评价机制建设。“枫桥经验”民主评议干部、服务对象评价服务效果、量化考核等制度，有助于实现基层社会治理取得实效。基层社会治理中应当重视源头治理、综合治理、长效治理和依法治理的有机统一，避免“头痛医头脚痛医脚”，评价体系完整是“枫桥经验”的又一特征。

（一）形成明确的评价标准

源头治理、综合治理、长效治理和依法治理是“枫桥经验”评价治理效果的清晰标准。从上至下和从下至上的结合， 是实施评价的基本方法。评价过程中“一票否决”制度， 体现了治理内容的焦点。

源头治理要求矛盾纠纷的化解必须重视预防环节，通过采取有针对性的措施，使矛盾纠纷不发生、少发生。重视组织建设，主动预测可能出现的问题，采取积极的预防措施，及时、就地化解矛盾纠纷。综合治理追求基层社会治理的整体效应，政府与自治组织之间、政府与社会组织之间、社会组织相互之间，目标同向，合作共赢，共同追求良好的治理效果。长效治理确立明确的治理目标，治理活动具有针对性、有效性和持续性。依法治理侧重建立和健全治理所需要的章程、规约，收集、明晰习俗、惯例，编辑和保存典型事例、先进经验，严格依法规范各类行为。加强规则的监督和实施机制，树立规则的约束力。发挥软法的作用，体现基层社会治理的特点。

（二）提高公民审美能力

基层治理作为社会治理的组成部分，在基层社会中展开，基层社会发育状况影响和制约基层社会的治理水平。以提高公民素养为中心的“枫桥经验”社会建设，在提高公民审美标准的同时，大力提高了社会公众对治理效果的评价能力。同样，评价能力的提高反作用于治理活动，有助于推动治理水平的提高。

绍兴市委办公室、绍兴市人民政府办公室于2017年6月10日印发的《关于打造“枫桥经验”升级版建设“平安中国示范市”实施计划（2016-2018）》提出了深化基层文明创建的3个具体项目：实施移风易俗深化行动、实施文明村镇提质行动和建立公民信用体系。其中，移风易俗深化行动目标任务是：出台和实施《绍兴市文明行动促进条例》，开展“创文明交通、治秩序乱象”等系列行动。全面建立村（社区）环境卫生门前责任制度和节庆活动指导备案制度。文明村镇提质行动的目标任务是：加强文明集镇创建测评，落实文明单位结对共建活动。建立公民信用体系的目标任务是：将垃圾分类、污水治理、卫生整洁、交通秩序、生产经营等内容纳入信用评价，探索建立信用积分激励惩戒制度。

公民能力建设是基层社会建设的重要内容。“基层治理中政府承担有限责任，国家保障基层群众依法享有自治权，基层自治开启了中国社会走向民主政治的通道”。〔10〕“枫桥经验”通过村级民主议事制度、村规民约制度、村民代表大会制度等基层民主建设，激发了公民的参与热情。基层自治组织建设、志愿者活动等等，都与公民素养的提高有直接的正相关关系。

（三）营造和谐人文环境

基层社会治理需要与之相适应的和谐人文环境的支持，本身是一种新型的政治文化。〔11〕由此，普惠性的社会公平公正成为基层社会治理的人文环境基础。以人为本的“枫桥经验”通过营造和谐人文环境，优化治理效果。

诸暨市委办公室、诸暨市人民政府办公室2016年11月10日印发的《坚持发展“枫桥经验”三年（2016-2018）行动计划》提出了促进公共服务建设的计划：“坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，不断增加公共服务有效供给，加快教育、医疗、社保、文化、信息等城乡一体化步伐，推动镇村便民服务中心优化升级，千方百计丰富群众文化生活”；“完善法律服务供给制度，构建覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系。加强市镇村三级法律服务实体平台建设，打造城乡‘半小时法律服务圈’。向村（社区）选派律师或者基层法律工作者担任法律顾问， 逐步实现‘一村（社区）一顾问’，加强民生领域法律服务，推动法律服务向就业、就医、就学、社会保障等领域延伸。制定公布《公共法律服务产品目录》、构建多元有序的公共法律服务社会协调体系，建立社会化公共法律服务激励机制”。

基层社会治理现代化强调治理的规范性、有效性和目标导向性，实现自治、法治和德治的有机结合。基层社会治理现代化是国家治理现代化的基础环节，加强基层基础建设是推进国家治理创新的重要内容。基层治理现代化的实现，将为国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础，率先实现基层治理现代化意义深远。

五、治理目标的回溯能力

目标回溯能力指治理的全过程、全方位均以实现善治目标为导向，坚持以人为本，实现人的解放。提高文化品位， 形成以人为本， “以人民为中心”的治理文化。“枫桥经验”通过追求善治目标，多元主体共治方式，实现自治、法治、德治的有机结合。

（一）提高文化品位夯实治理根基

以社会主义核心价值观为引领，奠定浓厚的基层社会治理文化。强化政府服务，发挥基层群众自治组织作用；健全行业调解机构，发挥行业组织作用；大量发展公益社会组织，发挥志愿服务作用；注重调动全社会的积极性和创造性，形成向上向善的社会风尚。

建立相应的体制、机制，明确治理标准，凝聚治理共识。通过党委、政府、社会组织、公众个体等密切合作，取长补短，形成治理的合力。通过党建引领、政府采购，引导各类治理主体充分发挥作用，释放社会活力。在村落（社区）文化、企业文化及校园文化中，融入公民教育的内容。

依法保障群众知情权、参与权、决策权和监督权。建立健全各类制度，通过村民代表大会制度、村规民约、社区公约、家训等，为城乡村（居）民提供行为的规范和守则，实行合规治理。实行源头治理，通过孝德文化、公民信用体系建设、红黑榜制度等，弘扬正气，引领社会风尚。

（二）改善关键要素提高治理水平

关键要素的改善有助于取得整体的治理效益。决定治理效果的关键要素包括主体要素、手段要素、评价要素等。内容包括：

主体要素包括充分发挥党委、政府、社会组织、公众的作用，并实现合作治理原则。治理方案明确，分工合理，步骤清晰，目标明确。不仅不同主体责任明确，而且相互之间分工配合，追求最佳治理效果。

手段要素包括人防、物防、技防、心防，发挥立体化治安防控体系的作用。社会治安是基层社会治理的重要内容，在充分吸收现代科技成果，运用“枫桥经验”人防传统优势的基础上，发挥物防和技防作用。针对特定人群心理特点，运用心理专门服务手段，发挥专业组织作用。

评价要素包括实现社会和谐、有序、美满的程度，实行社会评价、政府评价和个体评价多主体有机结合的评价机制。将评价结果运用到整改措施之中，改善治理结构，完善治理机制。在基层社会治理的关键要素之中，主体要素是关键。手段要素服务于主体要素，随着时间、地点的不同可以有差异。目标要素保证了基层社会治理的效果，并能够矫正治理的方向，保证治理的成效。

总之，基层社会治理中需要各类主体职责明确，党委规划领导统筹协调，政府服务管理到位，群众自治真正落实。宏观设计、中观推动、微观落实有机结合，相互促进，相得益彰，注重长期目标，建立长效机制，实现长治久安。基层社会治理作为社会治理的组成部分，必须嵌入国家治理、政府治理和社会治理体系之中。一方面，基层政府应当充分发挥积极性、主动性和创造性，根据地区实际，发挥自身优势，推动治理体系和治理能力现代化。另一方面，国家层面也需要对基层社会治理进行宏观设计和指导，明确服务原则，提出服务标准，提供财政和政策的支持，提高治理能力。加强基层基础建设是司法改革的重要任务之一。基层司法如何服务基层社会治理，发挥“枫桥经验”源头预防矛盾纠纷的作用， 通过矛盾纠纷多元化解机制建设， 将纠纷化解在当地、化解在基层，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。基层社会治理能力提升中，基层司法能力提升也成为了问题的焦点，需要认真研究和回答。〔12〕

注释：

〔1〕牟盛辰：“治理现代化视阈下新时代‘枫桥经验’创新进路研究”，载《公安学刊》2018年第3期。

〔2〕田凯、黄金：“国外治理理论研究：进程与争鸣”，载《政治学研究》2015年第6期。

〔3〕李德：“从‘碎片化’到‘整体性’：创新我国基层社会治理运行机制研究”，载《吉林大学学报》2016年第5期。

〔4〕俞可平：“自治与基层治理现代化”，载《党政视野》2016年第7期。

〔5〕诸暨市政法委：“打造‘枫桥经验’升级版建设‘平安中国示范区’”，内部资料：《坚持发挥“枫桥经验”资料汇编》，2017年7月。

〔6〕任建通、冯景：“纠纷解决与基层社会治理——以‘枫桥经验’为例”，载《社会科学论坛》2016年第1期。

〔7〕同注〔5〕。

〔8〕同注〔3〕。

〔9〕同注〔5〕。

〔10〕江治强：“当前基层社会治理机制的建构途径”，载《社会治理》2015年第2期。

〔11〕高苑、种哲：“基层社会治理中政治文化整合机制建构的前提思考”，载《社会科学战线》2017年第7期。

〔12〕这方面的研究成果，参见李炳烁：“通过司法的基层社会治理：解释的框架与转型空间”，载《江苏社会科学》2018年第3期；赵志：“人民法庭参与基层社会治理创新的范例分析——现实与制度构建”，载《法律适用》2018年第2期。

Sept.5

中国有自己的文化，其法制也有自己的特色，当西北政法大学在学习中注意到“枫桥经验”这个典型后，发现它是中国基层法治的经验，是中国本土的经验，与外来的有很大的区别，对于发展、健全中国法治具有重要意义。

——贾宇在《“枫桥经验”与法治建设》研究项目成果鉴定会上的发言

 文章来源：《法律适用》2018年第17期

公号主编：龙    飞

本期责编：赵毅宇

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