国家治理的艰难：运动式治理的两难之处

在今天的报刊上、文件中，有一个常常被批评的词汇叫“官僚主义”，它指的是在施政过程中的走形式、粗暴执行等懒政。然而，我们必须意识到，这种运作弊病并非始见于今日，也不是独有于中国，它是古今中外都存在的问题。因此，必须真正理解何为官僚主义，以及它的源头。

从2013年到2015年，笔者曾经在中国西部某省份的村镇工作，最大的感悟却并不是“官僚主义”这个词汇，而是基层工作的压力，以及这种压力之下的执行变形。

村镇政府是政府与民众打交道的端口，也是政府所有政策落实的关键点。但是，对于基层政府来说，他们在落实政策的时候，往往有两个难以回避的现实困境。

一方面，它严重缺乏可用的人手，在笔者工作的镇政府中，积极性较高、能力较强的年轻干部数量并不多，优秀的人才并不愿意长待基层（因为出了成绩上面也看不到，也缺乏出头机会），而许多干部年龄一大，就因为丧失了升迁机会而变得消沉。因此，在处理日常问题上，常常感到人员数量不足、工作积极性不够的窘迫。

笔者所在的镇政府管辖着7 个大型行政村，数十个自然小村，人口超过3万多，仅各种统计项就意味着巨型的工作量（北京地区将更为困难）。因此，相当多的实际工作，需要从其他部门、村干中临时抽调人员，否则根本无从应对。所谓部门分工、专业分类，事实上是很难做到的。

另一方面，相比于其他层级，基层政府的工作压力是相当大的。笔者曾经负责过一段时间镇委办的工作，常常在一天之内，就收到来自县市委各直属上级如纪委、组织、安监、宣传、环保、教育、扶贫等不同部门的各种任务指示，数量达几十个（这些政策，基本都是为了惠民的）。

这些任务如果必须切实履行，实际上需要相当多的经费、人员和时间投入，才能做到。然而，基层的资源是很贫瘠的，很多情况下，它无法提供各项工作所需的足够资源。为了向上级交差，它只能以最短的时间、最低的成本履行上级指示，其扭曲效应可想而知。

就像外界经常看到的那样，会议精神的学习，往往变成了抄写代写的笔记；宣传工作也常常流于复制粘贴，填充报数了事；清除安全隐患，到了某些民众眼里，就蜕变成了“扰民”；即便是笔者当年的“清洁乡村”政策，也成了只有当领导路过时，才会对领导所经公路两旁村落的紧急清扫。

就这样，那些上级抓得不够紧的惠民政策，在了基层往往变成了一张张表格，走形式的毛病由此滋生；那些上级重视的惠民政策或者指标性极强的政策，则易诱发使得各级部门层层加码，落到基层之后，那些决策者的好意就很可能变成了民众眼前的负担及苛政，并对民众造成了二次伤害，激起民怨甚至民变。

以宣传单位的优秀文章推选为例，省级单位对各市的一份撰文要求，到了各市则很可能变成下属各县的三份，各县则对下属各镇的三份。工作量很可能剧增了几百倍——上面只是求一根针，到了下面则很可能是整个门板

因此，笔者对某些基层工作的体会就是，只要是上面交代的工作，下面基本都会尽量完成，但只有那些重点、扎实推进的工作，如发展经济上，才会做得很好，在一些疲于应付、考核不严的工作上，则很难避免务虚或者粗暴。

总体而言，以基层为主的政策落实体系，有点像一台反馈较差、不甚灵活的汽车，油门踩小了，只见轰鸣不见动，油门踩大了，则容易冲击过猛——这实际上就是治国的巨大难处所在。

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