冻猪肉是预包装食品还是食用农产品？看这个判决~
江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏12行终125号
上诉人（原审原告）福建省万鑫肉业发展有限公司，住所地尤溪县西滨镇刘坂工业园区。
法定代表人陈秀芳，总经理。
委托代理人姚平、徐冬，福建省万鑫肉业发展有限公司工作人员。
被上诉人（原审被告）靖江市市场监督管理局，住所地靖江市中洲路9号。
法定代表人顾灿红，局长。
委托代理人王金宝，江苏建康律师事务所律师。
委托代理人王文强，江苏建康律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。
法定代表人叶冬华，市长。
委托代理人赵思海，靖江市人民政府工作人员。
上诉人福建省万鑫肉业发展有限公司因食品行政处罚一案，不服江苏省靖江市人民法院（2015）泰靖行初字第44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，福建省万鑫肉业发展有限公司（以下简称福建万鑫公司）是一家屠宰企业，主要从事生猪屠宰、冷藏、加工和销售。靖江市三圣食品厂是一家肉制品制造、销售企业，主要从事猪肉脯生产和销售。2015年4月，靖江市三圣食品厂考虑到猪肉涨价因素决定采购生产原料猪肉库存，其通过李建新向福建万鑫公司购进冻猪肉25吨，双方未订立书面合同，采购均通过电话联系完成，福建万鑫公司将冻猪肉送至靖江市三圣食品厂指定的冷库，并提交了鲜冻产品调拨单、动物检疫合格证明、检验报告。2015年4月13日，靖江市市场监督管理局对靖江市天福食品冷冻厂进行执法检查，发现该厂冷库内有靖江市三圣食品厂（靖江市市场监督管理局已对其另案处理）向福建万鑫公司采购的上述”两扒肉”（猪后腿肉），采用塑料编织袋包装，包装袋印有产品名称、净含量（25千克）、厂名厂址、电话号码等内容，包装袋贴有”动物产品检疫合格”标志，但包装袋内未附产品标签和合格证，未标注产品生产日期、保质期、贮存条件，产品共1000袋，每袋25千克，共计25000千克，货值金额425000元。靖江市市场监督管理局认为福建万鑫公司销售的”两扒肉”是由生猪经过屠宰、分割、检验检疫、定量包装、冷冻而成的工业产品，作为食品生产原料销售给食品生产企业，属于预包装食品，福建万鑫公司未标注生产日期、保质期、贮存条件，违反了食品安全法关于预包装食品的标签规定，遂予以立案查处，经过行政处罚告知程序，对福建万鑫公司作出罚款850000元的处罚。福建万鑫公司不服向靖江市人民政府申请行政复议，要求撤销该处罚决定。靖江市人民政府于2015年6月23日受理了福建万鑫公司的申请，9月10日作出维持该行政处罚的行政复议决定。福建万鑫公司不服，提起行政诉讼。
一审法院认为，本案的争议焦点为：（1）福建万鑫公司生产销售的”两扒肉”是否属于预包装食品？（2）对福建万鑫公司销售的“两扒肉”未标注产品生产日期、保质期、贮存条件的行为，靖江市市场监督管理局有无查处职权？
关于本案所涉”两扒肉”是否属于预包装食品的问题。福建万鑫公司认为其生产销售的”两扒肉”系食用农产品，不属于食品，亦不属于预包装食品，应适用《农产品质量安全法》进行监管。福建万鑫公司作为生猪定点屠宰企业，将生猪屠宰加工制作成的”两扒肉”，在其生产加工领域，即在将其销售进入流通领域前确属食用农产品，对其应依照《农产品质量安全法》的规定进行监督管理。但福建万鑫公司将其作为食品原料销售给食品加工企业靖江市三圣食品厂，进入流通领域后，该”两扒肉”作为食品原料，已符合食品的特征，对其应适用《食品安全法》及相关配套的规定进行监管。同时福建万鑫公司销售的1000袋”两扒肉”（每袋均为25千克）共计25000千克，依据GB7718-2011《预包装食品标签通则》中对预包装食品的定义：预先定量包装或制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。该”两扒肉”符合预先定量包装或制作的特点，属于预包装食品。且根据福建万鑫公司在行政程序中提交的福州市产品质量检验所出具的检验报告，该报告注明的检验依据为：《关于转发全国食品安全整顿办公室食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单（第四批）通知》（食药监办食函（2010）139号-3，以下简称139号食药监办函），说明该”两扒肉”是按照食品安全标准进行检验的，福建万鑫公司关于该”两扒肉”系农产品，不属于预包装食品的理由不能成立。
关于福建万鑫公司销售未标注产品生产日期、保质期、贮存条件的”两扒肉”的行为，靖江市市场监督管理局有无查处职权的问题。2009年实施的《食品安全法》规定：预包装食品的包装上应当有标签，应标明生产日期、保质期、贮存条件，违反上述标签规定的，主管部门按照各自职责分工进行处罚；国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。对此《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发（2013）24号文，以下简称24号文）规定：农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理，农业部门负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。而我市质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理进行了职能整合，组建了市市场监督管理局，根据上述规定，靖江市市场监督管理局具有查处本案所涉”两扒肉”违反预包装食品标签规定的法定职责。福建万鑫公司认为其不具有处罚权的理由不能成立。福建万鑫公司认为本案所涉”两扒肉”未标注生产日期等，系自身疏于管理、员工业务陌生造成，显然难以令人信服。因为食品标签中的生产日期、保质期、贮存条件等信息，涉及到消费者的知情权和选择权，影响到食品原料的质量安全，是食品生产经营者必须强制执行的食品安全标准，福建万鑫公司在销售该”两扒肉”时，虽然向靖江市三圣食品厂提供了检验检疫证明，但动物检疫合格证明、检验报告，以及福建万鑫公司出具的证明，均不能说明该”两扒肉”的准确生产日期。且根据靖江市三圣食品厂陈述，其购进涉案”两扒肉”的主要原因是考虑猪肉价格上涨因素，用于库存，根据靖江市市场监督管理局现场执法情况来看，该批猪肉处于在冷库保存状态，且未标注生产日期、保质期及贮存条件，经长期保存后，一旦流入生产、销售领域，会给消费者带来极大的质量安全隐患。现福建万鑫公司以其管理上疏忽造成标签瑕疵，系轻微违法行为，不应对其过重处罚的理由显然不能成立。综上，靖江市市场监督管理局作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律、法规等正确，程序合法。靖江市人民政府作出的行政复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：一、驳回福建万鑫公司要求撤销靖江市市场监督管理局于2015年6月3日作出的（靖江）市监罚字（2015）8-021号行政处罚决定书的诉讼请求；二、驳回福建万鑫公司要求撤销靖江市人民政府于2015年9月10日作出的（2015）靖行复第26号行政复议决定书的诉讼请求。
福建万鑫公司不服，提起上诉称：1、涉案的冷冻猪后腿肉属食用农产品，而非食品。首先，涉案的冷冻猪后腿肉系用于加工猪肉脯而采购的，属于食品原料的范畴，不属于食品；其次，全国人大法律委员会2006年4月25日第十届全国人大常务会第二十一次会议上《中华人民共和国农产品质量安全法（草案）》审议结果的报告中载明：”农产品仅指来源于农业的初级产品，包括在农业活动中直接获得的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品”；《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第57条规定：”食用农产品是指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动是指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品”；《食品药品监管总局办公厅关于冷冻速冻禽畜肉生产许可证问题的复函》（食药监办食药监一函【2014】309号，以下简称309号食药监办函）中载明”你局请示中所述牛、羊、猪等畜禽肉经过分割、冷冻（速冻）、包装等简单加工，该类产品仍为农产品，不属于食品范围，对该类农产品不实施食品生产许可管理。”根据上述规定可知，涉案的冷冻猪后腿肉系农业活动中直接获得的动物产品经过切割、冷冻加工所形成的，且上诉人生产该冷冻猪后腿肉不需领取食品生产许可证，因此，涉案冷冻猪后腿肉属于食用农产品，而非食品。2、即便涉案的冷冻猪后腿肉属于食品，也不应认定其为预包装食品。首先，预包装食品应当符合”预先定量包装”的要求，而本案中上诉人与靖江市三圣食品厂在买卖冷冻猪后腿肉时并未存在关于统一质量或体积包装的约定，本案中25千克每袋的包装，系为运输以及计量方便而由卖方单方决定使用，双方结算的依据不是每袋多少价值，而是总共25顿猪后腿肉多少钱，且涉案的冷冻猪后腿肉运输到靖江三圣食品厂后，在加工猪肉脯之前，均需拆袋、混同，定量包装无实际意义。因此，涉案的冷冻猪后腿肉不属于预包装食品；其次，根据GB7718-2011《预包装食品标签通则》（以下简称GB7718-2011）规定，预包装食品标签是为了向消费者传递产品信息，而非向食品生产者传递信息，且预包装食品的生产日期为形成最终销售单元的日期，而本案中，涉案的冷冻猪后腿肉系作为食品原料向销售给食品生产者的，且未形成最终销售单元，故不应是预包装食品。3、被上诉人靖江市市场监督管理局无行政处罚的法定职权。首先，24号文系三定方案，属政府内部的管理文件，不是法律、法规、规章，不具有对外的约束力，不能作为认定行政行为合法的依据；其次，24号文中规定系食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理，其时间节点系进入批发、零售市场或生产加工企业后。本案中，上诉人作为一家屠宰企业属于农产品加工企业，其在进入生产加工企业这一时间节点之前的生产、销售过程以及产品均不属于食品药品监督管理部门的监管范围，被上诉人依法不具有作出涉案行政处罚的法定职权。4、被上诉人作出的行政处罚适用法律错误。首先，涉案的冷冻猪后腿肉系食用农产品，其标签问题系在农产品加工企业形成，应当适用《农产品质量安全法》进行处罚；其次，即便涉案冷冻猪后腿肉进入流通领域后，发现标签有问题，亦应当按照《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第52条规定，责令改正，拒不改正的处5000元以上3万元以下罚款；再次，国家层面对冷冻猪肉的保质期无任何强制性规定，在外包装上标注生产日期、保质期更多的是象征意义，因此，未标注生产日期仅系轻微违法问题，并不具有极大的质量安全隐患。综上，被上诉人靖江市市场监督管理局处以货值金额2倍的罚款，适用法律错误，也违反过罚相当的原则。
综上所述，被上诉人靖江市市场监督管理局超越职权作出行政处罚，且认定事实不清，适用法律错误，被上诉人靖江市人民政府作出的复议决定予以维持，明显不当，请求法院依法撤销一审判决以及涉案行政处罚决定及行政复议决定。
被上诉人靖江市市场监督管理局答辩称：1、根据《食品安全法》第99条规定，食品是指各种供人食用或者引用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的药品，因此，食品的范畴包含食品原料，原告自认涉案的冷冻猪后腿肉是食品原料，却否认是食品，于法无据。2、涉案的冷冻猪后腿肉属于预包装食品。首先，根据24号文规定，食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理，即便涉案冷冻猪后腿肉在未进入流通环节前属于食用农产品，但本案中，其已经销售给了靖江市三圣食品厂，已经通过流通环节进入了食品生产加工企业，无论其是否进行过定量包装，均应按食品由食品药品监督管理部门根据《食品安全法》进行监管；其次，根据GB7718-2011的规定，预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积表示的食品，而涉案的冷冻猪后腿肉完全具备了”预先”、”定量”、”包装”以及”食品”这四大要素，当然属于预包装食品；再次，根据GB7718-2011的规定，预包装食品包括直接向消费者提供的预包装食品以及非直接提供给消费者的预包装食品，涉案的冷冻猪后腿肉属于非直接提供给消费者的预包装食品，同样具有标签标示的要求。3、被上诉人是涉案行政处罚的适合主体。首先，《食品安全法》第103条规定，国务院根据实际需要可以对食品安全监督管理体制作出调整。国家食品药品监督管理总局的设立以及其主要职责的确定正是国务院根据上述法律法规作出的调整，而且得到了全国人大的批准，24号文具有法律效力；其次，2014年11月7日江苏省人民政府《关于调整完善市县工商质监食品药品管理体制加强市场监管意见》（苏政办发【2014】93号）明确要求，全省各县（市、区）工商、质监、食品药品监管均需进行智能整合，组建县（市、区）市场监督管理局，同时加挂食品药品监督管理局牌子，因此，被上诉人属于《食品安全法》中所称的食品药品监督管理部门，具有执法主体资格；再次，上诉人在一审、行政复议以及行政处罚中均未对被上诉人的执法主体资格提出异议。4、根据《食品安全法》第42条规定，预包装食品的包装上应当有标签，且其标签应当符合GB7718-2011的相关规定，涉案的冷冻猪后腿肉作为预包装食品，未标注生产日期、保质期以及贮存条件，明显违反了《食品安全法》第42条规定，被上诉人根据《食品安全法》第86条规定，处以货值金额两倍的罚款，法律依据充分，过罚相当，并无不当。综上，上诉人的上诉请求没有任何依据，依法应予驳回。
被上诉人靖江市人民政府答辩称，上诉人于2015年6月23日向被上诉人申请行政复议，要求撤销靖江市市场监督管理局作出的行政处罚决定书，被上诉人经审查当日予以立案受理，并向靖江市市场监督管理局发出行政复议答复通知书。复议过程中，因案情复杂，被上诉人依据行政复议法的规定，于年8月21日决定延长复议期限30日，并依法告知了当事人。9月10日，被上诉人经过全面审查，作出了（2015）靖行复第26号行政复议决定书。该复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，综上，请求法院驳回上诉人的上诉。
本院经审理查明事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院经审理认为，本案争议焦点包括以下几点：一、涉案的冷冻猪后腿肉属于食品还是食用农产品；二、涉案的冷冻猪后腿肉是否属于预包装食品；三、被上诉人靖江市市场监督管理局是否具有作出涉案行政处罚决定的行政职权；四、被上诉人靖江市市场监督管理局作出的行政处罚适用法律是否正确。结合双方诉辩意见，本院综合评判如下：
根据《食品安全法》第99条规定，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品。农产品的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。根据《农产品质量安全法》第2条规定，农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。由上述规定可以得知，农产品与食品的范畴本身具有一定的交叉，农产品中的食用农产品应当属于食品范畴中的一种，但基于农产品的特性，我国就农产品的监管制定了单行法律即《农产品质量安全法》以排除《食品安全法》的规制，其中，食用农产品的质量安全管理同样应当遵守《农产品质量安全法》的规定，而非《食品安全法》的规定。因此，在本案中上诉人及被上诉人争论以及本判决所阐述的食品的范畴应当指除食用农产品之外的食品，可以视为狭义的食品，故本院认为部分中所称食品，均指狭义的食品。
关于争议焦点一，涉案的冷冻猪后腿肉属于食品还是食用农产品。
首先，根据《农产品质量安全法》规定，食用农产品系指在农业活动中获得的可供食用的植物、动物、微生物及其产品。2014年10月31日出台的《农业部、食品药品监督总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》中对于食用农产品的定义进行了进一步的明确：”食用农产品是指来源于农业活动的初级产品，即在农业活动中获得的，供人食用的植物、动物、微生物及其产品。”农业活动”既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动。”植物、动物、微生物及其产品”，是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”由此可知，食用农产品与食品的区别在于食用农产品系直接来源于农业活动的，未经过任何加工和处理的，或者是虽经过简单加工，但并未改变其基本自然性状和化学性质，而食品则是经过一定的生产加工而成的。本案中，涉案的冷冻猪后腿肉，其与一般的生猪屠宰、切割不同，其不仅进行了屠宰、切割、冷冻等简单加工，更为关键的是其进行了明确的分类处理，即该批猪肉系经挑选而成猪的后腿肉即俗称的”两扒肉”，而不包括其他部位的猪肉，故其与普通的屠宰、切割后的生猪肉自然性状不一致，这也导致实践中其售价与普通的屠宰、切割后的生猪肉的售价明显不同。同时，涉案的冷冻猪后腿肉还进行了定量的包装，即按每袋25kg进行装袋，进一步与一般的散装猪后腿肉予以区分，也对其售价乃至双方买卖协议的订立具有重要影响。综上，涉案的冷冻猪后腿肉经过了分类处理以及定量包装的加工，且该加工属于改变了其基本自然性状的复杂及精细化的加工，因此，应当认定涉案的冷冻猪后腿肉属于加工形成的食品，而非食用农产品。
其次，本案中上诉人在销售涉案的冷冻猪后腿肉给案外人靖江市三圣食品厂时，提交的作为销售标的质量合格的证明材料即福州市产品质量检验所的检验报告中，明确载明其检验依据为139号食药监办函，而该依据为食品检验标准，且福州市产品质量检验所为食品检验机构，其职责系从事食品检验活动。同时，上诉人提交的产品卫生质量检验合格证中，明确载明”产品符合国家规定的食品质量卫生标准”。由此可见，上诉人自身在生产、销售涉案冷冻猪后腿肉时均是按照食品要求和标准进行质量控制的，且上述报告及合格证也是销售行为成立的必要条件，因此，应当认定涉案的冷冻猪后腿肉系食品。至于上诉人诉称的涉案的冷冻猪后腿肉系食品原料，不属于食品的问题，本院认为，根据《食品安全法》第99条规定，食品范畴本身包含可供食用或饮用的食品原料，涉案冷冻猪后腿肉作为猪肉脯的加工原料，并不影响涉案冷冻猪后腿肉自身的食品性质，上诉人该诉称本院不予采信。至于上诉人诉称根据309号食药监办函规定应当认定涉案冷冻猪后腿肉属食用农产品的问题，本院认为，涉案的冷冻猪后腿肉不仅经过分割、冷冻等简单加工，而且经过了精细化的类型区分以及定量的包装等复杂的加工，不属复函中所述的仅经过简单加工的畜禽肉，故该复函依法不应适用于本案，上诉人该诉称本院不予采信。
关于争议焦点二，涉案的冷冻猪后腿肉是否属于预包装食品。
根据《食品安全法》第99条规定以及GB7718-2011第2.1条规定，预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。由此可见，预包装食品的核心要素应当包含”预先定量”、”包装”以及”食品”，关于涉案的冷冻猪后腿肉是否属于预包装食品，双方当事人的争议在于其是否具有”预先定量”以及”食品”要素上，首先，关于涉案冷冻猪后腿肉是否属于”食品”，上文中已经予以论述，在此不予赘述；其次，关于涉案冷冻猪后腿肉是否具有”预先定量”要素的问题，本院认为，上诉人与靖江市三圣食品厂签订的冷冻猪后腿肉购销协议上虽然没有明确约定冷冻猪后腿肉需每袋定量包装，但因其进行跨省销售，其在出厂和运输过程中必然进行定量包装而非散装销售，事实上上诉人也是以每袋定量25kg进行包装销售，且在客观实践中，散装冷冻猪后腿肉销售的价格与经过定量包装的冷冻猪后腿肉之间存在明显差异。综上，本院认为，涉案冷冻猪后腿肉符合”预先定量”的包装要求，至于上诉人诉称的买卖双方未在达成买卖合意时存在定量包装的约定以及涉案冷冻猪后腿肉到达靖江市三圣食品厂之后需要拆袋、混同的问题，均不影响涉案冷冻猪后腿肉”预先定量”的客观事实状态，因此，应当认定涉案的冷冻猪后腿肉属于预包装食品。
至于上诉人诉称的预包装食品标签非向食品生产者传递信息，食品原料无需将产品信息标准在标签上传递给专业的食品生产者的问题，本院认为，根据GB7718-2011第1条规定，本标准适用于直接提供给消费者的预包装食品标签和非直接提供给消费者的预包装食品标签，可见预包装食品包括直接面向消费者的预包装食品以及非直接面向消费者的预包装食品，上诉人诉称涉案冷冻猪后腿肉系直接销售给食品生产者故不属于预包装食品，于法无据，本院不予采信。至于上诉人诉称的涉案冷冻猪后腿肉未形成最终销售单元，不属于预包装食品的问题，本院认为，涉案的冷冻猪后腿肉作为食品进行销售，其销售的最终形态即本案中被上诉人靖江市市场监督管理局在冷冻仓库中查处的定量包装的冷冻猪后腿肉，涉案的冷冻猪后腿肉已形成最终销售单元，上诉人该诉称与事实不符，本院不予采信。
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