以案说法 | 药品零售连锁门店违法，该处罚谁？

【案情】

某药品零售连锁门店不能提供其经营的多个批号药品硫酸氢氯吡格雷片的合法购进凭证，经调查上述药品不是连锁总部配送的，也不是从其他药品生产企业或药品批发企业购进的，而是该连锁门店负责人私自从业务员个人手中购进，药品经检验是合格药品，连锁总部对此事不知情。

 【分歧】

案件讨论中，执法人员对本案的被处罚主体认定产生了不同的意见。

第一种意见认为，零售连锁门店不具有法人资格，不能独立承担责任，应处罚连锁总部。

第二种意见认为，连锁门店的药品不是从总部购进的，连锁总部对此不知情，处罚连锁总部不合理。连锁门店属于《行政处罚法》中的“其他组织”，可以处罚连锁门店。

第三种意见认为，如果该连锁门店是直营店，应处罚连锁总部；如果该连锁门店是加盟店，应处罚该连锁门店。

【评析】

药品零售连锁经营模式在我国非常普遍，连锁总部作为法人企业，各连锁门店是总部设立的分支机构，不具有法人资格。部分监管人员认为连锁门店不能作为被处罚主体的法律依据是《公司法》，该法第十四条规定“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担”。

笔者认为上述理解是片面的，《公司法》调整的是民商事法律关系，规定分公司民事责任的承担问题，但并不能说明分公司不能成为行政处罚的主体。对于分公司主体资格的问题，应运用体系解释的方法，从整个行政、民事法律规范的框架来评判。《行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可见，并非不是只有法人才能作为被处罚主体，“其他组织”也是行政处罚中被处罚的主体之一。

何为“其他组织”？《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第五十二条规定：“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：(五)依法设立并领取营业执照的法人的分支机构”。第五十三条规定：“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人”。可见，判断分支机构是否为“其他组织”以是否领取营业执照为依据，领取营业执照的分支机构属于“其他组织”。

《食品药品监管总局关于印发食品药品行政处罚文书规范的通知》（食药监稽〔2014〕64号）第四十七条规定：“文书本身设有当事人项目的，应当按以下要求填写：当事人为公民的，应与居民身份证的情况相一致；当事人为法人或者依法设立的其他组织的，应与营业执照或者登记文件上的名称一致；当事人为没有领取营业执照的法人分支机构的，以设立该分支机构的法人为当事人…...”由此可知，分支机构能否成为行政处罚案件的当事人，主要以是否有营业执照为判断标准。

此外，2017年颁布的《民法总则》第二条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”明确提出了“非法人组织”的概念，因此，行政执法人员应摒弃不是法人就不能作为被处罚主体的观念。

笔者认为，上述第二种、第三种意见都不全面。连锁总部和连锁门店都可以成为被处罚的当事人，具体处罚谁，不是由连锁店的性质是直营店还是加盟店来决定的，而要视具体案件情节，依据违法责任自负的原则来处理。本案中，连锁门店私自从个人手中购进药品，主要责任在连锁门店，对其从非法渠道购进药品的行为要进行处罚；同时，连锁总部在管理上也有缺陷，要承担疏于管理的责任。

来源：中国食品药品监管杂志公众号   作者：于志深

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