食品店经营亚硝酸盐，如何定性处罚？
【简要案情】
2018年1月底，川南某县乡区农村发生一起一家4口人在自家中误食含亚硝酸盐食物中毒的事件，其中死亡1人，另外3人经及时抢救脱离了生命危险，为此，该县市场监管局组织开展了对全县经营、使用食品添加剂亚硝酸盐的拉网式监督检查，执法人员在城乡结合部一家个体工商户宋某的副食品店检查时，发现其货架上经营有规格为1kg/袋的食品添加剂亚硝酸盐10袋，销售价10元/袋，货值金额100元。经查，宋某持有的《营业执照》上核准经营范围为“预包装食品兼散装食品（依法经批准的项目，经相关部门批准后方可开展相关经营活动）”，《食品经营许可证》经营项目为“预包装食品和散装食品销售”，宋某在采购该批亚硝酸盐时，未索取留存供货商出具的票据和检验合格报告及复印件等，执法人员以宋某超范围经营食品添加剂为由，扣押了该批亚硝酸盐，并立案查处。
【意见分歧】
对于本案究竟应该如何处罚？执法人员提出了三种不同意见。
第一种意见认为，应该按照《食品安全法》处罚。理由是：
根据《食品安全法》第六十条的规定，一是宋某采购食品添加剂亚硝酸盐时，应当依法查验供货者的许可证和产品合格证明文件；二是宋某必须如实记录食品添加剂的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容；三是宋某必须保存采购票据等相关凭证；四是宋某的相关记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月，没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。本案中，宋某并没有依法保存采购该批亚硝酸盐的相关票据等凭证，未尽到进货查验等义务，符合《食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项“食品添加剂经营者进货时未查验许可证和相关证明文件”的情形，应依据《食品安全法》第一百二十六条第一款的规定，责令宋某立即改正，并给予警告的处罚。
第二种意见认为，应该按照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》处罚。理由是：
根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条第一款的规定，一是宋某必须建立并执行进货检查验收制度，审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，并建立产品进货台账；二是宋某必须如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容；三是宋某的进货台账和销售台账保存期限不得少于2年；四是宋某应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件，不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。本案中，宋某采购、销售食品添加剂亚硝酸盐违反了上述规定，应依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条第二款的规定，对宋某作出责令停止销售亚硝酸盐，没收库存的10袋亚硝酸盐和违法所得，并处货值金额3倍的罚款处罚。
第三种意见认为，应该按照《个体工商户条例》处罚。理由是：
根据《个体工商户条例》第十条的规定，宋某所持有《营业执照》上的经营范围并没有核准“食品添加剂销售”，如果要销售食品添加剂亚硝酸盐，必须依法向工商登记机关申请办理增加经营范围的变更手续，宋某未经变更擅自增加经营食品添加剂的行为，违反了《个体工商户条例》第十条第一款的规定，应依据《个体工商户条例》第二十三条的规定，由登记机关责令其改正，处以1500元以下的罚款处罚。
【案件评析】
笔者认为，本案中的宋某既违反了食品安全监管法律法规，又违反了工商登记管理行政法规，作为食药、工商、质监部门整合组建的市场监管局应对其违法行为分别裁量，合并处罚。
第一，《食品安全法》第六十条对食品添加剂经营者的义务作出了明确规定，一是采购食品添加剂，应当依法查验供货者的许可证和产品合格证明文件；二是如实记录食品添加剂的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证；三是记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月，没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。本案中，宋某明显违反上述规定，应依据《食品安全法》第一百二十六条第一款的规定，责令其立即改正违反行为，给予警告的处罚。由于《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》属于行政法规，其法律效力低于《食品安全法》，因此，在查处宋某同一违法行为时，应优先适用《食品安全法》，可见第二种处理意见不正确。
第二，早在2009年9月，国家卫生部、工业和信息化部、公安部、监察部、农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局等九部局就联合印发了《关于加强食品添加剂监督管理工作的通知》（卫监督发〔2009〕89号），其中明确要求，一是加强食品添加剂经营活动的监督管理，严格规范食品添加剂经营主体准入行为，依法登记注册食品添加剂经营主体，查处和取缔无照经营行为；二是加强食品添加剂经营活动的监督管理，严格执行相关的法律法规，依法查处违法销售假冒伪劣食品添加剂的行为；三是督促食品添加剂销售者建立进货查验制度等自律机制。由此可见，我国对食品添加剂经营主体准入资格的要求是必须依法登记注册，严禁无照经营或者超过登记注册范围经营食品添加剂。
第三，根据《食品安全法》第三十九条的规定，国家对食品添加剂生产实行许可制度，而对于食品添加剂的经营准入并未作出具体明确的规定要求，一般采取的是登记注册的形式，因此，宋某销售食品添加剂并不需要取得《食品添加剂经营许可证》，只要办理了《营业执照》并在经营范围中特别注明销售食品添加剂即可。我国《食品安全法》将食品、食品添加剂、食品相关产品进行了严格区分，系并列关系，食品添加剂并不属于食品的范围，而《营业执照》上的经营范围是以《国民经济行业分类》国家标准为依据的，宋某持有的《营业执照》上并没有核准经营食品添加剂，如需增加“食品添加剂销售”的经营范围，则必须根据《个体工商户条例》第十条第一款：“个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记”的规定，依法主动申请登记变更，宋某未经登记变更擅自销售食品添加剂亚硝酸盐的行为，应依据《个体工商户条例》第二十三条：“个体工商户登记事项变更，未办理变更登记的，由登记机关责令改正，处1500元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照”的规定进行处罚。
2012年5月，卫生部、国家食品药品监管局联合发出《关于禁止餐饮服务单位采购、贮存、使用食品添加剂亚硝酸盐的公告》(卫生部公告2012年第10号)；2018年2月6日，国家食品药品监管总局发出了《关于餐饮服务提供者禁用亚硝酸盐、加强醇基燃料管理的公告》（2018年第18号），全面禁止餐饮服务提供者采购、贮存、使用食品添加剂亚硝酸盐，包括亚硝酸钠、亚硝酸钾等，但是，至今尚未制定出台关于亚硝酸盐等食品添加剂在市场准入、采购贮存、经营使用等方面的法律法规和规章规范，监管部门的公告也不能作为行政处罚的依据，导致销售亚硝酸盐等食品添加剂市场乱象横生，特别是在检查发现餐饮服务单位采购、使用了亚硝酸盐又如何处罚等方面无法可依，争议较大。近年来，误食含亚硝酸盐食物中毒的事件时有发生，造成诸多人员伤亡，血的教训告诉我们，依法强化亚硝酸盐这类安全隐患大、风险点高的食品添加剂的监管刻不容缓，必须真正做到“以人民为中心”，切实保障公众身体健康和生命安全。（作者系四川富顺县市场监管局）
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