基层落实食品违法“处罚到人” 遇到的问题及建议

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对于食品安全，习近平总书记提出了“四个最严”的要求，也即“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”。《中华人民共和国食品安全法实施条例》第七十五条规定：“食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依照食品安全法的规定给予处罚外，有下列情形之一的，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款：（一）故意实施违法行为；（二）违法行为性质恶劣；（三）违法行为造成严重后果。”。《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确：“落实“处罚到人”要求，综合运用各种法律手段，对违法企业及其法定代表人、实际控制人、主要负责人等直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行严厉处罚，大幅提高违法成本，实行食品行业从业禁止、终身禁业，对再犯从严从重进行处罚。” 国家市场监管总局也发文要求落实习总书记要求，并将行政处罚落实到个人。可以说，食品违法处罚到人的网络正在密集编织，“一处受罚，处处受限”的信用监管也稳步推进。但是，此项工作虽在逐步推行，在落实过程中仍然遇到一些机制问题需要加以解决，方能真正发挥行政处罚的目的。

一、当前食品违法处罚到人遇到的问题

（一）部门衔接不通畅。目前，对于处罚对象为个人的当事人，贯彻处罚到个人并不存在问题。但对于非个人的当事人，如公司等主体，实际执法中往往是以公司作为被处罚主体。在食品涉嫌犯罪时，也会以公司主体作为当事人移送司法机关。司法机关追究当事人刑事责任的时候，需要追究个人的责任。在此过程中，涉及到被判处刑事责任后法定代表人和食品安全从业限制的处罚。该信息常会在移送后很长时间内出结果，但不为行政机关及时掌握。结果便是被判处刑事犯罪的个人，却依然是某些涉案主体的法定代表人或食品经营者。行政机关和法院、公安的衔接方面存在问题。本局此前在将持食品经营许可证的当事人销售有毒有害食品案件移送司法机关后，只收到公安机关立案告知书。但最终判决书是在向法院主动索取后才获得。这对于相关人员禁业处罚的执行十分被动。

（二）系统建设较滞后。目前，食品安全行政许可中，对于食品安全管理人员、从事食品安全生产经营管理工作等人员的信息档案会在登记时予以明确，但此项信息却未录入行政许可系统。具体查询某管理人员任职情况，无法从行政许可中进行查询。市场监管总局的企业信用信息公示系统和浙江省政务服务网中的公示信息也未就食品安全管理人员信息进行信用管理。导致无法落实食品安全管理人员等在被吊销行政许可或被判处刑事犯罪后限制任职等情形下的实际监管和处罚措施。也就是说，目前，仍无禁业人员的信息数据库，也并将数据库与行政许可和信用监管系统联网的实践。大量的禁业人员未在实践中真正被处于禁业的处罚。造成《食品安全法》明确的从业限制措施空于形式。此外，有经营者因为销售有毒有害食品被追究刑事责任后被我局作出行业禁止性处罚。但这个处罚并不录入系统并与许可系统关联。导致禁业的处罚结果无法得到充分运用。

（三）信息共享存壁垒。目前，不仅在市场监管内部，还是市场监管与司法机关之间，信息的流转依然存在数据壁垒、信息孤岛。至今没有相应的数据系统可以将法院判罚后的食品相关犯罪人员信息转送行政机关。公安机关对于移送案件的刑事犯罪立案情况也无法实现数据系统的自动交换。在市场监管内部，食品行政许可系统、案件系统、全程电子化登记系统和企业信用信息系统等系统之间也没有实现受限食品从业人员的信息自动共享。食品受限人员的数据库没有实现在全国范围内实现共享管理。对于流动性人员来说，未设置从业黑名单数据系统，就会使此方面的从业限制无法真正落地。目前，市场监管的案件系统并未与公安机关案件系统、法院判决系统联网。在行刑衔接过程中，往往只是通过纸质方式流转。信息的及时性、有效性无法得到保障。大量的食品犯罪判决信息不为行政机关所掌握。

（四）相关制度不完善。目前，检察院对于被判处刑事犯罪人员禁业措施是否落实到位相对较为注重。在食品移送案件中，检察院会通过检察建议书的方式对于未落实禁业处罚的要求行政机关执行。但是这种方式也只是一种个案监督，不能有效实现所有案件的全网式审查。此类问题与法院判决信息未及时抄送行政机关有关，并非行政机关主观过错。法院判决信息如何抄送行政机关目前也没有相关规定予以明确，因此也无法落实法院责任。对于禁业处罚的程序问题，行政机关在收到判决信息后，如何联系服刑人员、如何开展调查，是否执行普通行政处罚程序等，在实际中不同地方也不尽相同。对于吊证的案件中，相关人员的禁业程序如何履行，也没有明确规定。至于未落实禁业措施的责任追究，也无相应制度。

二、基层落实食品违法处罚到人的建议

针对以上存在的问题，为更好落实食品安全处罚到个人，坚决贯彻习总书记“四个最严”要求，基层建议：

（一）加强部门合作。市场监管部门、公安机关、法院、检察院之间应当对食品安全处罚到个人的问题召开专门的联系会议，明确各个部门职责，落实信息抄送方式。公安机关要将移送案件的立案情况及时告知行政机关；法院要在作出判决后将与移送案件相关的判决书及时抄送行政机关；检察院在作出检察建议时应当事先了解未落实处罚到个人的具体原因，向实际责任部门发送建议书，而不是将所有的责任都推向市场监管部门。各有关部门在各自职责范围内履行好各自责任，才可能将处罚到个人落到实处。

（二）完善系统建设。市场监管食品许可系统应当在登记食品经营者、负责人基础上，录入具体食品安全管理等人员的姓名、身份证号码等信息，便于明确各个企业的实际人员。全国层面，应当建立起食品安全负责人、经营者、管理人员、从事食品安全管理工作人员的信息库，在食品许可登记时对禁业情况实现联网审查。企业信用信息系统和浙江省政务服务网在信用建设和监管中应当实现食品安全禁业等信用信息合并公示，增强信用监管的集成功能。案件系统的处罚信息也应当自动向其他系统推送并提示。

（三）推动信息共享。在市场监管内部，要实现食品许可系统，全程电子化登记系统、企业信用信息公示系统的数据共享功能。现在一处录入，处处可见的功能，让不同系统之间破除数据壁垒。在事前、事中、事后监管中实现对处罚个人的全程落实。在市场监管与司法机关之间，应当借助国务院互联网政务系统平台，努力构建行政移送、公安立案、法院判决和检察院检察建议书等流程的联网推送，乃至实现系统大数据自动甄别后推送，从而避免信息遗漏。

（四）明确制度规定。首先要完善操作层面的制度。要建立行政机关、公安机关、法院和检察院之间的信息抄送制度，具体明确每个流程的部门责任、时间节点、抄送方式等。让信息共享真正能够落到实处。其次要明确处罚程序。对于从业人员禁业处罚，根据《行政处罚法》来看，实际是一种比罚款更严厉的人身罚。理应按照一般程序案件进行办理，需要各地加以统一。在调查、送达等过程中，要从制度上实现看守所、监狱部门的相互配合。再次要落实责任追究制度。要把落实处罚到个人作为落实“四个最严”的有效措施加以推进。对于信息抄送不及时、调查不充分、处罚不及时等问题，明确各自应当承担的责任。通过责任机制倒逼各相关单位和责任人依法履职。（浙江海宁局 张叶伟）

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